I. Что такое местное самоуправление и как мы, граждане Российской Федерации, можем осуществлять свое право на местное самоуправление. Местные органы государственной власти и местного самоуправления
Местное самоуправление
Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:
Через референдумы, выборы, собрания и сходы;
Посредством выборных и других органов местного самоуправления.
Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:
обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)
управление муниципальной собственностью (ст. 132)
обеспечение развития соответствующей территории
охрана общественного порядка (ст.132)
защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)
обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.
К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:
самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения
организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Органы местного самоуправления
Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:
Представительные органы самоуправления;
Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);
Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);
Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.
Основы деятельности местного самоуправления
Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)
Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.
Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Полномочия местного самоуправления
Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.
Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.
Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.
Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.
Гарантии правомочий местного самоуправления
Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.
Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно
В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:
судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти
гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ
ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.
Местное самоуправление в городе Москве
Рассмотрим пример организации местного самоуправления в городе Москве. Москва как субъект РФ имеет систему органов государственной власти, определяет самостоятельно в соответствии основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны в своих действиях руководствоваться законами города Москвы, регулирующими их действие на территории города. Данные законы принимаются на основании действующей Конституции, что записано в статье 5 Устава города Москвы: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3,12,32,130-133 Конституции РФ», а также на основании закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.
Основные положения местного самоуправления заложены в законе о «Территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» от 10 июля 1996 г. Он определяет права граждан на самоорганизацию, порядок организации и действия органов местного самоуправления, полномочия, права и обязанности.
Принципы организации территориальных общин
Территориальное самоуправление в г. Москве - самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив местного значения. Любой житель достигших 18-летнего возраста может принимать участие или быть организатором органов местного самоуправления. Закон дает также определение территориальной общины как добровольной, самоуправляемой, некоммерческая организация, созданной по инициативе жителей микрорайона, улицы, дома и т.д. Высшим руководящим органом общины является собрание или конференция, которые избирают подотчетные органы - комитет (совет) и контрольную комиссию, для организации и непосредственного осуществления функций. К полномочиям территориальной общины законом отнесены следующие функции: защита прав и интересов граждан, организация акций милосердия и благотворительных акций, контроль над муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы, переданные общине органами власти. Для регистрации общины необходимо представить: карту границ, документ об утверждении границ районным Собрание, список участников собрания (схода), протокол выдвижения делегатов конференции. С момента регистрации община приобретает гражданские права и принимает обязанности как юридическое лицо. Взаимодействие с органами власти осуществляется на основании договоров и соглашений, органы власти района содействуют созданию и деятельности общин на своей территории, осуществляют контроль. В случаи возникновения разногласий между органами власти и общиной рассматривает районное Собрание.
Органы и средства общины
Собрание (сход) или конференция является высшим органом и созывает комитетом (советом) или районной Управой не реже одного раза в год. В ее ведение находятся следующие вопросы: организация общины, изменение границ, устава, избрание органов общины, утверждение программы деятельности общины.
Комитет является руководящим органом общины и после ее регистрации действует в качестве юридического лица от имени общины в соответствие с уставом. В его полномочиях находятся: заключение договоров с органами власти и другими организациями, принятие участия с правом совещательного голоса в заседаниях районного Собрания и администрации района, распоряжение финансовыми средствами, пользование собственностью, реализация других полномочий.
Контрольная комиссия является контрольным органом общины и создается для проверки и контроля финансовой деятельности комитета, подотчетна только собранию или конференции, может привлекать аудиторские организации, также на нее могут быть возложены функции по контролю над выполнением устава.
Финансовые средства общины состоят из средств бюджетного финансирования из фондов районной Управы, города и т.п., собственных средств полуученых от дохода по оказанию услуг населению, по акциям, от взносов и пожертвований. Контроль над поступлением и расходование финансовых средств осуществляет контрольная комиссия.
В собственности общины могут находиться кооперативные средства населения, жилые, нежилые, иные построенные сооружения, другое имущество, переданное городом на основе правовых актов. Управление собственностью общины осуществляет комитет. Он также имеет право на договорной основе осуществлять управление собственность города и других юридических лиц.
Органы общины несут ответственность перед жителями соответствующие территории, основания и вид ответственности определяется уставом общины. Ответственность наступает в случае нарушения законов, уставов общины, утраты доверия со стороны жителей. С другой стороны жители соответствующей территории ни в целом, ни индивидуально не отвечают за действия комитета (совета). Деятельность общины прекращается решением собрания, конференции или решением суда. С иском в суд могут обращаться Управа, префект, Дума, Мэр, органы юстиции и прокуратура. Имущество и финансовые средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов, передаются районной Управе для использования в интересах жителей.
Таки образом территориальная община является важным элементом управления в демократическом государстве, способствующая более полному выражению прав и свобод граждан, участия их в управление государства. В реферате были рассмотрены основные понятия и принципы организации местного самоуправления заложенье в Конституции РФ, а также на примере конкретного субъекта РФ, местные законы, регулирующие действие территориального самоуправления.
Литература
Конституция РФ
Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994
Законы города Москвы (1994-1996), М, 1997
Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единит!. Им подведомственны местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и др.
Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах:
- 1) наиболее демократичной считается такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Так, в Японии все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области);
- 2) в ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого служит организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, назначаемым президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет как орган самоуправления решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.
Структура законодательных органов Российской Федерации
Законодательные органы в Российской Федерации избираются населением государства, решают наиболее важные вопросы государственной жизни в пределах соответствующей территории путем правотворчества - принятия и издания нормативно-правовых актов.
Федеральное Собрание РФ - представительный и законодательный постоянно действующий орган Российской Федерации. Это первый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.
Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочиями, главное среди которых - издание федеральных законов.
Совет Федерации РФ основывается па паритетном представительстве субъектов РФ, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что Российская Федерация имеет 83 субъекта, Совет Федерации РФ должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов.
Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов. Исходя из общего числа депутатов, Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов.
Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его нс следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.
Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Только с момента начата работы Государственной Думы нового созыва полномочия данной палаты прежнего созыва прекращаются; прекращения же полномочий другой палаты нс предусматриваются.
Государственная Дума собирается на первое заседание на 13-й день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
Палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания РФ было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.
Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседаний палат Федерального Собрания РФ есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.
Государственная Дума проводит, как- правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предложения о пересмотре Конституции, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания - законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс - рассмотрение, принятие и обнародование законов (см. рис. 11.2).
- 1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
- 2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
- 3. Государственная политика в области местного самоуправления.
Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации
Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки, а также распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня - уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:
- запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
- государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления;
- установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
- возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
- компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предметы ведения местного самоуправления;
- государственная регистрация устава муниципального образования;
- установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
- осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть .
Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.
- 1. За исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение - соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным Законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
- 2. Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.
- 3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
- 4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловливают его информационно-методическую роль.
Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.
Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ . Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами обшей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.
Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Принцип разграничения государственной власти и местного самоуправления имеет следующие основные характеристики:
1) правовая природа местного самоуправления. Конституция РФ говорит о признании местного самоуправления, а не о его установлении;
2) местное самоуправление - форма осуществления власти народа. В отличие от государственной власти, субъектом которой выступает весь народ, субъектом власти в местном самоуправлении является население муниципального образования;
3) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ);
4) отграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Полномочия местного самоуправления ограничены сферой местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи, социальной защиты населения, охраны общественного порядка;
5) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что, осуществляя свои права, они не подотчетны органам государственной власти, не подчиняются им;
6) между системой государственной власти и местным самоуправлением существует тесная связь. Во-первых, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), и, во-вторых, государство санкционирует (возводит в ранг источников права) акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их предметов ведения.
Тема 5. Власть народа и механизм ее осуществления в России
1. Понятие референдума.
2. Виды референдумов.
3. Стадии референдума.
Понятие референдума
Референдум - это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба.
Основными признаками референдума являются:
1) референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти, позволяющая выявлять волю народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством депутатов;
3) законопроекты, принятые на референдуме, как правило, могут изменяться (отменяться) только путем принятия нового решения на референдум;
4) решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении каким-либо другим органом и вступает в силу, как правило, с момента официального опубликования результатов референдума.
Виды референдумов
Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.
В зависимости от предмета референдума - выносимого на него вопроса выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и административный референдумы. Предметом конституционного референдума является внесение изменений в конституцию либо принятие нового проекта конституции. Предметом законодательного референдума является принятие законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов. Международно–правовой референдум проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории. Административный референдум проводится по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов. Предметом административного референдума может быть изменение административно-территориального деления, досрочного прекращения полномочий должностных лиц, вопросы местного значения (строительство сооружений, прокладка дорог и т. п.). Российское законодательство допускает проведение всех приведенных видов референдума.
По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы. Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и обычно могут быть изменены (отменены) только таким же референдумным путем. Законодательство Российской Федерации предусматривает проведение только императивного референдума.
Референдумы в зависимости от условий, необходимых для их проведения, делятся на обязательные и факультативные. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума, но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.
По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.
Конституция РФ наиболее обще регулирует вопросы, связанные с референдумом. В ст. 3 закрепляется, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 32 Конституции РФ закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Конституция РФ разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования и защиты прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы:
1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Референдум Российской Федерации не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после официального опубликования результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Стадии референдума
Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдумный процесс) включает несколько стадий:
1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку;
2) назначение референдума;
3) образование участков референдума, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума;
4) проведение агитации;
6) вступление в силу решения, принятого на референдуме.
Субъектами права инициативы проведения референдума Российской Федерации являются:
1) не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право участвовать в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;
2) Конституционное Собрание в случае, если оно примет решение вынести разработанный им проект новой Конституции РФ на всенародное голосование.
Следующей стадией референдумного процесса является назначение референдума Российской Федерации. Правом назначения референдума Российской Федерации обладает только Президент РФ. В течение 10 дней после поступления ему из ЦИК Российской Федерации документов Президент РФ направляет их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение. В случае положительного решения Конституционного Суда Президент РФ назначает референдум в течение 15 дней после поступления к нему решения Конституционного Суда, а в случае отрицательного решения - референдумный процесс прекращается.
Президент РФ издает указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.
Следующим этапом подготовки референдума является образование участков референдума, комиссий по проведению референдума Российской Федерации и составление списков участников референдума.
Списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме, составляются соответствующими участковыми комиссиями на основании сведений, представляемых главами местных администраций. Основанием для включения гражданина в список по конкретному участку референдума является факт его проживания на территории данного участка референдума. Гражданин может быть включен в список только на одном участке референдума. Списки граждан представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня голосования, после чего граждане могут обращаться с заявлениями о не включении в список, о любой ошибке или неточности в списке.
После принятия решения о назначении референдума Российской Федерации граждане Российской Федерации, а также общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию:
1) за или против проведения референдума Российской Федерации;
2) за или против участия в референдуме Российской Федерации;
3) за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации.
Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню голосования.
Голосование по законопроекту (закону) или иному вопросу, вынесенному на референдум Российской Федерации, производится с 8 до 20 часов по местному времени в помещениях участковых комиссий по проведению референдума.
Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, обладающих правом на участие в референдуме Российской Федерации. Решение, которое выносилось на референдум, считается принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.
Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.
Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.
Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:
Их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,
единой правовой системе государства;
Их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);
Их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).
Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:
Определяют общие принципы организации местного самоуправления
(только федеральные органы государственной власти);
Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
Осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:
1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);
2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;
3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);
4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).
