Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления Список использованной литерату

23. Правовое регулирование МСУ. Полномочия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в области МСУ

Основу правового регулирования МСУ составляет ряд статей Конституции РФ, и в первую очередь ст. 12, 130-132, определяющие правовой статус МСУ.

Кроме конституционных норм отношения в сфере МСУ регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); «О муниципальной службе в Российской Федерации»(2007) и принятыми на их основе законами субъектов РФ.

Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов МСУ.

Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти.

Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение МО за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы.

В новом базовом законе о МСУ существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам МСУ что должно повысить уровень самостоятельности МСУ.

Полномочия ФОИВ в области МСУ:

Определение общих принципов организации МСУ в РФ, устанавливаемых законодательством;

Правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности ФОИВ и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о МСУ;

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий ФОИВ в отношении МО и органов МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;

ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы МСУ, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о МСУ.

Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления

1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

2. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Органы местного самоуправления - это особый субъект права, поэтому органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения могут обладать административно-властными полномочиями, а при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий - государственно-властными полномочиями.

И административно-властные, и государственно-властные полномочия органов местного самоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций: руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных, контрольных.

Таким образом, можно говорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:

а) полномочия по управлению;

б) полномочия по организации;

в) полномочия по руководству;

г) полномочия по применению административно-правовых режимов;

д) полномочия по контролю.

К полномочиям по управлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, по учету.

К полномочиям по организации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления.

К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).

К полномочиям по применению административно-правовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).

Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.

1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

4.1) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

8.1) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

2. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет принцип о том, что каждое муниципальное образование должно иметь муниципальную собственность . Согласно ст. 49 этого Закона муниципальная собственность является одной из составляющей экономической основы местного самоуправления . От ее наличия или отсутствия зависит жизнеспособность каждого муниципального образования.

Впервые термин «муниципальная собственность» появился в российском законодательстве с принятием Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. № 443-1. Согласно ст. 130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, т.е. это самостоятельная форма собственности . Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество , принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

В п. 3 ст. 215 Гражданского кодекса РФ предусматривается деление муниципального имущества на две части.

Одна часть имущества, находящегося в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

В ч. 5 ст. 50 указанного Закона закреплены определенные обязанности органов местного самоуправления при нахождении в собственности муниципальных образований имущества, которое не может находиться в муниципальной собственности. Так, в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Правительство РФ до 1 января 2005 г. должно было утвердить порядок перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями. До настоящего времени указанные полномочия Правительством РФ не реализованы.

Кроме того, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ до 1 января 2008 г. обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день официального опубликования Федерального закона 2003 г. соответственно в федеральной собственности или собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями указанного Закона.

В переходный период до регистрации права собственности на имущество, передаваемое из федеральной собственности и собственности субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать указанное имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления, в свою очередь, до 1 января 2008 г. обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов РФ находящегося на день официального опубликования Федерального закона 2003 г. в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с разграничением полномочий, установленным с 1 января 2008 г. указанным Законом, другими федеральными законами.

Так для реализации полномочий Омской области из муниципальной собственности в собственность Омской области должно быть передано имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и т.п.

В соответствии с ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ вместо постановления Правительства РФ, которым должен быть утвержден порядок перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, установлены следующие правила.

Находящееся в федеральной собственности или собственности субъектов РФ имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в случае:

• если нахождение указанного имущества в федеральной собственности или собственности субъектов РФ не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• если указанное имущество используется органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями , муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со ст. 50 Федерального закона 2003 г.

Находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов РФ в случае:

• если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными РФ или субъектами РФ, для целей, установленных в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ и со ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Предложения о передаче имущества направляются органами местного самоуправления:

Порядок создания и деятельности организаций с участием муниципальных образований

В ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ регулирует порядок участия органов местного самоуправления в создании и деятельности отдельных видов юридических лиц. При этом предусматривается, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных, только в тех случаях, когда это необходимо для осуществления их полномочий по решению вопросов местного значения. В связи с этим указанным Законом ограничивается право органов местного самоуправления на участие в создании юридических лиц, если это не связано с решением вопросов местного значения. Это должно привести к уменьшению количества юридических лиц, в деятельности которых принимают участие органы местного самоуправления.

Федеральным законом 2003 г. (например, п. 4 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 10 ст. 35, п. 7 ч. 1 ст. 55) определяются особенности порядка участия органов местного самоуправления в деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Так, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся определение порядка принятия решений: о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений; об установлении тарифов на услуги муниципальных унитарных предприятий и учреждений; определение размеров части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, и части доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающейся после уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

1. Правовое положение муниципальных унитарных предприятий и порядок участия органов местного самоуправления в их деятельности регулируются Гражданским кодексом РФ (ст. 113-115, 294-297 и т.д.), Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ.

Муниципальным унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней муниципальным образованием имущество. От имени муниципального образования права собственника имущества муниципального унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной правовыми актами, определяющими статус этих органов. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия, а само оно не несет ответственности по обязательствам муниципального образования.

В Российской Федерации создаются и действуют муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - муниципальные предприятия; муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - муниципальные казенные предприятия.

Между указанными видами муниципальных унитарных предприятий существуют значительные различия.

Во-первых, муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана муниципальным образованием. В указанных случаях на муниципальное образование при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная (дополнительная) ответственность по его обязательствам.

Муниципальные образования всегда несут субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Во-вторых, муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом муниципального предприятия. Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом всегда только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

В-третьих, в муниципальном предприятии формирует уставный фонд. В муниципальном казенном предприятии такой фонд не формируется.

В-четвертых, муниципальное образование вправе принять решение о прекращении права хозяйственного ведения на имущество муниципального предприятия только при наличии обращения муниципального предприятия или его согласия, выраженного в письменной форме, в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия.

Муниципальное образование в отношении муниципального казенного предприятия вправе изымать у муниципального казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, в том числе без его согласия.

В-пятых, муниципальное образование имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются уполномоченными органами местного самоуправления.

Муниципальное образование вправе доводить до муниципального казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и утверждать смету доходов и расходов муниципального казенного предприятия.

Муниципальное образование в отношении муниципального унитарного предприятия:

• принимает решение о создании муниципального унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности муниципального унитарного предприятия;
• утверждает устав муниципального унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав муниципального унитарного предприятия в новой редакции;
• назначает на должность руководителя муниципального унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами, заслушивает отчеты об их деятельности;
• принимает решение о реорганизации или ликвидации муниципального унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы муниципального унитарного предприятия;
• дает согласие на участие муниципального унитарного предприятия в иных юридических лицах, в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
• дает согласие на создание филиалов и открытие представительств муниципального унитарного предприятия;
• определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности муниципального унитарного предприятия;
• согласовывает прием на работу главного бухгалтера муниципального унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
• утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты муниципального унитарного предприятия;
• дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом муниципального унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
• осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего муниципальному унитарному предприятию имущества;
• утверждает показатели экономической эффективности деятельности муниципального унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
• дает согласие в случаях, предусмотренных федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
• принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
• имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством РФ.

2. Правовое положение муниципальных учреждений и порядок участия органов местного самоуправления в их деятельности регулируются Гражданским кодексом РФ (ст. 120, 296, 298 и т.д.), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

Муниципальным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Имущество муниципального учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Муниципальное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами муниципальному учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение муниципального учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Муниципальное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами . При их недостаточности субсидиарную (дополнительную) ответственность по его обязательствам несут органы местного самоуправления от имени муниципального образования.

Уполномоченные органы местного самоуправления в отношении муниципального учреждения:

• принимают решение о создании, реорганизации, ликвидации муниципального учреждения;
• определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных учреждений;
• утверждают устав муниципального учреждения; назначают на должность и освобождают от должности руководителей муниципальных учреждений; заслушивают отчеты о деятельности руководителей муниципальных учреждений, в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;
• вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество муниципального учреждения и распорядиться им по своему усмотрению;
• имеют другие права и несут другие обязанности, определенные законодательством РФ.

Решениями представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования определятся, какой именно орган местного самоуправления от имени муниципального образования будет реализовывать указанные полномочия собственника в отношении муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Так, в соответствии с решением Омского городского Совета «Об утверждении Положения о порядке назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений» от 23 апреля 1997 г. № 324 руководители муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений назначаются на должность мэром г. Омска или по его поручению руководителями отраслевых структурных подразделений администрации г. Омска.

3. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования могут участвовать в иных коммерческих и некоммерческих организациях в соответствии с ч. 4 ст. 8, а также ст. 68 и 69 Федерального закона 2003 г.

Так, для объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью . Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами. Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ.

Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, иными федеральными законами.

Заключение сделок с муниципальной собственностью

Частью 2 ст. 51 Федерального закона 2003 г. дублируется общая норма гражданского законодательства, позволяющая органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Например, в соответствии с Гражданским кодексом РФ органы местного самоуправления вправе совершать в отношении муниципальной собственности следующие виды сделок: купля-продажа (глава 30), мена (глава 31), дарение (глава 32), аренда (глава 34), безвозмездное пользование (глава 36), хранение (глава 47), доверительное управление (глава 53) и т.д.

Решение о приобретении имущества в муниципальную собственность принимается, как правило, главой муниципального образования (главой местной администрации). В некоторых случаях представительным органом муниципального образования может устанавливаться правило, в соответствии с которым приобретение недвижимого имущества, имущества, имеющего определенное целевое назначении, или имущества свыше определенной суммы в собственность муниципального образования осуществляется по решению представительного органа муниципального образования или с его согласия. Например, решением Омского городского Совета от 17 мая 2000 г. № 272 утвержден перечень отраслей городского хозяйства, создание и приобретение объектов муниципальной собственности (предприятий, учреждений) в которых осуществляется с согласия Омского городского Совета. К ним относится здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение, народное образование, бытовое обслуживание, транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и искусство, средства массовой информации.

Наиболее распространенными формами сделок с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, являются его сдача в аренду и безвозмездное пользование. Представительным органом муниципального образования, как правило, принимается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок сдачи муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, а также методику определения арендной платы по объектам муниципальной собственности, сдаваемым в аренду.

Например, в г. Омске в соответствии с решением Омского городского Совета от 19 мая 2004 г. № 177 муниципальное имущество может быть передано в аренду по результатам конкурса, аукциона на право аренды муниципального имущества или адресно (во внеконкурсном, внеаукционном порядке).

Вне процедуры аукциона или конкурса муниципальное имущество может передаваться в аренду в следующих случаях:

1. если в течение 10 рабочих дней с даты публичного оповещения о сдаче объекта в аренду подана лишь одна заявка;
2. при передаче объектов федеральным органам государственной власти и органам государственной власти Омской области;
3. при передаче объектов некоммерческим организациям для осуществления видов деятельности, определенных Омским городским Советом;
4. при предоставлении объектов в аренду исключительно по целевому назначению для оказания коммунальных услуг, осуществления работ по содержанию и обслуживанию жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры - по решению мэра г. Омска;
5. при переоформлении договора безвозмездного пользования на договор аренды с одним и тем же лицом, за исключением случаев, когда после прекращения договора безвозмездного пользования фактическое пользование имуществом указанным лицом прерывалось;
6. победителям городского конкурса на лучшее малое предприятие (лучший предприниматель);
7. для размещения государственных и муниципальных организаций;
8. при передаче объектов образования, здравоохранения, культуры, спорта;
9. в исключительных случаях юридическим и физическим лицам по решению мэра г. Омска.

В случае внеконкурсной и внеаукционной передачи имущества в аренду основаниями заключения договора аренды являются оформленная по установленной форме заявка, а также:

• при сроке аренды более одного года и до 10 лет включительно - распоряжение департамента недвижимости администрации города Омска;
• при сроке аренды свыше 10 лет - распоряжение мэра г. Омска и согласие Омского городского Совета, выраженное его решением.

К категориям лиц, которым муниципальное имущество может предоставляться в безвозмездное пользование, относятся, как правило, органы государственной власти, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, муниципальные учреждения, иные некоммерческие организации. В Омске перечень организаций, которым муниципальное имущество предоставляется в безвозмездное пользование, утверждается Омским городским Советом одновременно с утверждением бюджета города на очередной финансовый год.

Предоставление в аренду объектов муниципального нежилого фонда осуществляется путем заключения договора аренды нежилого помещения между арендодателем, балансодержателем и арендатором. Предоставление в безвозмездное пользование объектов муниципального нежилого фонда осуществляется путем заключения договора безвозмездного пользования между ссудодателем, балансодержателем и ссудополучателем. Функции арендодателя (ссудодателя) в Омске осуществляются департаментом недвижимости администрации города.

Методика определения арендной платы по объектам муниципальной собственности, сдаваемым в аренду, может устанавливаться в зависимости от базового размера арендной платы и различных коэффициентов, устанавливаемых органами местного самоуправления, либо посредством определения рыночного размера арендной платы на основании отчета оценщика.

Приватизация муниципальной собственности

Согласно ч. 3 ст. 51 Федерального закона 2003 г. все доходы, полученные от аренды и иного использования муниципального имущества, в полном объеме поступают в местные бюджеты и в соответствии с п. 6 ч. 3 ст. 55 указанного Закона относятся к собственным доходам местных бюджетов.

На основании ст. 217 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации муниципального имущества. При приватизации муниципального имущества предусмотренные Гражданским кодексом РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если федеральными законами о приватизации не предусмотрено иное.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ, а также нормативными актами органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с указанным Законом. Доходы от приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

В соответствии с положениями Федерального закона 2001 г. под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество).

Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования определяются:

• компетенция органов местного самоуправления в сфере приватизации муниципального имущества;
• порядок планирования приватизации муниципального имущества;
• порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Например, в соответствии с Порядком планирования и принятия решений об условиях приватизации, утвержденного решением Омского городского Совета «О программе управления муниципальной собственностью г. Омска» от 2 октября 1996 г. № 236, администрация города одновременно с проектом бюджета города на очередной финансовый год разрабатывает и вносит на рассмотрение Омского городского Совета проект программы приватизации муниципального имущества на очередной финансовый год. Программа приватизации утверждается этим Советом и содержит перечень планируемого к приватизации муниципального имущества, способ его приватизации, а также планируемое поступление финансовых средств от его приватизации. Так, решением Омского городского Совета от 21 декабря 2005 г. № 313 утверждена Программа приватизации муниципального имущества города Омска на 2006 г. Решения об условиях приватизации конкретных объектов муниципального имущества принимаются мэром города на основании указанной программы.

Приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными Федеральным законом № 178-ФЗ. Применение способов приватизации построено таким образом, чтобы муниципальное имущество возможно было продать по максимально высокой цене.

Используются следующие способы приватизации муниципального имущества.

1. Преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Приватизация имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия в случае, если размер уставного капитала превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, может осуществляться только путем преобразования муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. В иных случаях приватизация имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия осуществляется другими способами.

2. Продажа муниципального имущества на аукционе. На аукционе продается муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество. Аукцион является открытым по составу участников. Предложения о цене муниципального имущества подаются участниками аукциона в запечатанных конвертах (закрытая форма подачи предложений о цене) или заявляются ими открыто в ходе проведения торгов (открытая форма подачи предложений о цене).

3. Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Специализированным аукционом признается способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию;

4. Продажа муниципального имущества на конкурсе. На конкурсе могут продаваться предприятие как имущественный комплекс или акции созданного при приватизации открытого акционерного общества, которые составляют более чем 50% уставного капитала указанного общества, если в отношении указанного имущества его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Право приобретения муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса. Конкурс является открытым по составу участников. Предложения о цене муниципального имущества подаются участниками конкурса в запечатанных конвертах;

5. Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг . Акции открытых акционерных обществ могут продаваться через организатора торговли на рынке ценных бумаг . Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг осуществляется в соответствии с правилами, установленными соответствующим организатором торговли;

6. Продажа муниципального имущества посредством публичного предложения. Продажа муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся. Публичное предложение о продаже муниципального имущества является публичной офертой. Право приобретения муниципального имущества принадлежит заявителю, который первым подал в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене первоначального предложения.

7. Продажа муниципального имущества без объявления цены . Продажа муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. В случае поступления предложений от нескольких претендентов покупателем признается лицо, предложившее за муниципальное имущество наибольшую цену;

8. Внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. По решению органа местного самоуправления муниципальное имущество может быть внесено в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция. Внесение муниципального имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться при учреждении открытых акционерных обществ или в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.

9. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. Лицо, заключившее по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, приобретает эти акции в собственность после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса одновременно с договором доверительного управления.

В соответствии со ст. 12 Закона Омской области «Об административной ответственности за правонарушения» от 6 октября 2005 г. № 674-ОЗ нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и условий приватизации муниципального имущества, определенных нормативным правовым актом органа местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ.

Учет муниципальной собственности

В ч. 6 ст. 50 Федерального закона 2003 г. предусматривается необходимость учета муниципального имущества. Это положение является новеллой федерального законодательства. До принятия указанного закона порядок учета муниципального имущества регулировался исключительно нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 6 ст. 50 Закона порядок учета муниципального имущества будет регулироваться отдельным федеральным законом. В отсутствие соответствующего федерального закона органы местного самоуправления вправе осуществлять собственное правовое регулирование отношений в сфере учета муниципального имущества.

Учет муниципального имущества предполагает ведение органами местного самоуправления реестра объектов муниципальной собственности. В реестре, как правило, учитываются объекты недвижимого имущества, находящиеся в муниципальной собственности. При наличии соответствующих возможностей представительные органы муниципальных образований могут принимать решения об учете отдельных объектов движимого имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, органами местного самоуправления может вестись учет в отношении транспортных средств, акций, долей, вкладов хозяйственных обществ и товариществ, а также объектов движимого имущества, превышающего определенную стоимость (например, в г. Омске подлежит учету движимое имущество муниципальных учреждений, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб.).

Ведение реестра объектов муниципальной собственности может осуществляться по двум основным принципам:

1) в зависимости от того, является ли муниципальное имущество казенным или нет, могут вестись реестры казенного имущества, имущества муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, органов местного самоуправления;

2) в зависимости от вида муниципального имущества могут вестись реестры жилых помещений, нежилых помещений, зданий, строений, сооружений, объектов инженерной и иной инфраструктуры, автомобильных дорог, природных объектов (земельных участков, лесных участков, обособленных водных объектов, особо охраняемых природных территорий и т.п.), предприятий как имущественных комплексов, долей муниципальных образований в объектах общей долевой собственности и т.д.

В соответствии с Решением Омского городского Совета «Об утверждении Положения о реестре муниципального имущества города Омска» от 22 декабря 2004 г.а № 223 под реестром муниципального имущества понимается информационная система, представляющая собой построенную на единых методологических и программно-технических принципах муниципальную базу данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них.

Реестр муниципального имущества ведется департаментом недвижимости администрации г. Омска (на магнитных носителях). Он включает базу данных муниципального имущества, в том числе имущества, включенного в состав муниципальной казны, и базу данных муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Ведение базы данных муниципального имущества означает занесение в нее объектов учета и данных о них, обновление данных об объектах учета и их исключение при изменении формы собственности или других вещных прав на объекты учета.

Все изменения состояния объектов муниципальной собственности, связанные с их отчуждением либо иным изменением формы собственности, уничтожением, гибелью, а также ликвидацией или реорганизацией муниципальных унитарных предприятий (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование в иную организационно-правовую форму), подлежат отражению в реестре муниципального имущества.

Документами, являющимися основаниями для включения, внесения изменений, дополнений или исключения из реестра муниципального имущества, являются:

1. правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2. вступившие в законную силу решения судов;
3. заключенные в установленном порядке договоры;
4. свидетельства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
5. документы отчетности муниципальных предприятий и учреждений;
6. документы инвентаризации, проводимой органами местного самоуправления;
7. иные документы в соответствии с законодательством.

Органы местного самоуправления предоставляют информацию, содержащуюся в реестре муниципального имущества, в виде выписок из соответствующего реестра. Органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти Омской области, органам местного самоуправления, депутатам Омского городского Совета, Федеральной регистрационной службе, а также юридическим лицам по их объектам учета, информация об объектах учета предоставляется по их запросу, иным лицам - по их письменному заявлению при предъявлении физическим лицом документа, удостоверяющего личность, а уполномоченным представителем юридического лица - документов подтверждающих регистрацию данного юридического лица. Информация об объектах учета сообщается в 15-дневный срок с момента поступления запроса или заявления.

Контрольные вопросы

1. В каком порядке осуществляется приватизация муниципального имущества?
2. Какие объекты могут находиться в муниципальной собственности поселений, муниципальных районов, городских округов?
3. Каким образом соотносятся понятия «муниципальная собственность», «муниципальное имущество» и «муниципальная казна»?
4. Каков порядок формирования муниципальной собственности?

Решите казусы

Городским комитетом по управлению имуществом, действовавшим на основании постановления главы города, и ОАО был заключен учредительный договор о создании ООО, который предусматривал передачу нежилого здания, находившегося в муниципальной собственности, в собственность вновь создаваемого предприятия в качестве оплаты соответствующей доли в уставном капитале. Прокурор области обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы города о регистрации ООО, применении последствий недействительности учредительного договора как не соответствующего требованиям закона и изъятии у ООО переданного здания. По мнению прокурора, постановление о регистрации и учредительный договор противоречат ст. 66 Гражданского кодекса РФ, запрещающей муниципальному образованию выступать участником хозяйственного общества. Правомерны ли действия органов местного самоуправления города? Оцените доводы прокурора.

На основании постановления главы города был закрыт детский сад в связи с реконструкцией другого, расположенного рядом, детского сада, позволившей значительно увеличить возможное количество воспитанников. Почти все работники ликвидированного детского сада были переведены на работу в соседний, а здание было передано под дом детского творчества. Были ли допущены главой города нарушения действующего законодательства?

Прокурор обратился с иском о признании недействительной сделки приватизации магазина, заключенной между городским комитетом по управлению имуществом и акционерным обществом. По мнению прокурора, приватизация магазина как объекта муниципальной собственности произведена неправомерно, поскольку он не включен в перечень объектов муниципальной собственности в порядке, установленном Указом Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления» от 22 декабря 1993 г. Представители городской администрации в арбитражном суде утверждали, что соответствующие объекты являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу положений постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. и отсутствие утвержденного перечня объектов муниципальной собственности не свидетельствует об обратном. Решите дело.

МУП «Пассажиртранс» приняло решение о реализации трех находившихся на его балансе автобусов «ЛАЗ» с истекшим сроком службы, но в удовлетворительном состоянии. Первый автобус был передан безвозмездно подшефной школе, второй был продан по льготной цене ветерану предприятия по его просьбе в знак благодарности за трудовые достижения, третий по указанию начальника городского департамента транспорта был передан в порядке перераспределения муниципального имущества МУП «Пассажиртранс-2», поскольку последнее обслуживало большее число маршрутов. Необходимо ли получение согласия собственника на сделки с движимым имуществом, закрепленным за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения? Какими способами может осуществляться реализация такого имущества? Оцените действия МУП «Пассажиртранс» с точки зрения их правомерности.

В договор аренды магазина, находящегося в муниципальной собственности, городским комитетом по управлению имуществом было внесено условие о сохранении в прежнем объеме торговли молочными и хлебобулочными изделиями. Через полгода в магазине продавалась только ликероводочная продукция. На предупреждение о расторжении договора арендатор заявил, что предусмотренное условие договора является незаконным. В случае досрочного расторжения с арендатором договора аренды он намерен обратиться в суд . Решите дело.

В отличие от гарантированного Конституцией права граждан на

социальную помощь и поддержку со стороны государства, полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, орган местного самоуправления может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим правовым актом. Если обратиться к законодательству, то можно сразу же обнаружить, что нормативные акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, говорят не о правоспособности, а прямо о «правах» и «обязанностях» этих органов. В ряде случаев законодательство определяет не только полномочия, которыми обладает орган местного самоуправления, но и те, которые он «автоматически» приобретает при наступлении заранее предусмотренных условий. Но, как правило, законодательство ограничивается установлением уже имеющихся у органа полномочий.

Иногда правовые нормы заранее предусматривают, и весьма конкретно те юридические факты, при наличии которых орган местного самоуправления обязан действовать определенным образом, реализуя свои полномочия. Однако очень часто, характеризуя ситуацию, при наличии которой орган местного самоуправления обязан действовать тем или иным образом, правовые нормы делают это лишь в самой общей форме, предоставляя самому органу юридическую возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. Например, согласно ст. 6, п.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичные положения содержатся и в ст. 19 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 г. Такие же положения содержатся и в законах субъектов Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения должны быть регламентированы более детально. В условиях правового государства повышается роль права в регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в области социальной защиты. Но поскольку это невозможно сделать в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, то такая задача должна быть решена в рамках нормотворчества органов местного самоуправления.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения могут определяться:

1) действующим федеральным законодательством;

2) законодательством субъектов Федерации;

3) инициативой органов местного самоуправления, в случаях, если действующее законодательство не содержит прямого запрета по отношению к этим органам заниматься указанными вопросами, местным нормотворчеством;

4) соглашениями о разграничении полномочий между органами власти субъектов Федерации и муниципальными органами.