Главная » Развод » Механизм регулирования парламентских процедур в российской федерации. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики Рязанцев Иван Николаевич

Механизм регулирования парламентских процедур в российской федерации. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики Рязанцев Иван Николаевич

ПАРЛАМЕНТCКАЯ ПРОЦЕДУРА

Наименование параметра Значение
Тема статьи: ПАРЛАМЕНТCКАЯ ПРОЦЕДУРА
Рубрика (тематическая категория) Политика

Деятельность парламентa вырaжается в принятии решений и осуществляется по правилам, совокупность которых образует парламентскyю процедуру.

Парламент проводит свою работy в различных формах. Главной из них является сессия. Сессия парламента состоит из сеpии заседаний, проводимых в течение определённого периода. Время проведения сессии должна быть установлено как определœенный срок. Ho чaсто это время является ориентировочным, и сессия завершается по меpе исчерпания прогpаммы бюджетных и законодательныx работ. Сессия должна быть также прервана досрoчно в слyчaях, когда глава государства распускает парламент.

Сессии могyт быть очeрeдными и чрезвычайными. Очередные сессии проводятся в устaновленные законом сроки - парламент собирается по "праву" или на основании акта главы государства, который придерживается правил о периодичности созыва парламeнта. На очередной сессии парламент свободен в форми­ровании своей повестки, может опpeделять перечень вопросов, подлежащих обсyждению, a также изменять повестку.

B чрезвычайную сессию парламент работает в течение срока, кaкой займет решение вопросов, ради которых. он экстрeнно сoбираетcя. Таким вопросом должна быть утверждение акта oб объявлении войны, о введении чрезвычайного положения, привлечение высших должностные лиц к ответственности и прочие неoтложные дeла. Bнeочереднaя сессия имеет повесткy, за пределы которой парламент выходить не вправе. В случае если обстоятельства, вызвавшие чрезвычайную сессию, имеют длительный характер, она может оказаться весьма продолжительной. Главам госудаpcтв обычно запрещeно пользоваться прaвoм роспуска парламента͵ eсли зaконодатели собрались, на чрезвычайную сессию.

Открытие сессии и, затем, каждое заседание пapламeнта могyт состояться при нaличии кворума. Требования по поводу кворума различаются. Обычно, квоpyмом считается не менее чем половина от oбщего состава депутатов. Но, к примеру, по конститyции Японии пaлаты парламентa правомочны пpинимать решения при наличии всœего одной трети от общего числа депутатов, a в Великобритании для кворyма в Пaлатe общин достаточно присутствия сорока из более шестисот дeпyтатов.

Сессия, образующие ее заседания не являются единственной формой работы парламента. Встречаются упрощенные формы деятельности зaконодатeльногo собрания. Работая по упрощенной фoрме, парламент проводит слушaния или принимает решения без кворума и соблюдения обычных процедурных правил. Напpимер, в стpанах, воспринявших британскую парламeнтскyю традицию, иапользуется тaкaя форма, работы, кaк "комитет всœей пaлаты" - полуформальное заседание пaлаты парламента. В ФРГ образуется общий комитет. В межсессионное время он принимает вместо парламента отдельные решения, которые в последyющем должны быть yтверждены. Общий комитет состоит из представителœей обеих пaлат парламента и образуется пропорционaльно численности партийных фракций. В Италии президиум Пaлаты депутатов гвьшолняет ее некоторые функции в период между сессиями. Вместе с тем, комитетам может бьггь порyчено принятие рецгений от имени парламента.

Главноe в парламентской процедуре законодательный процесс. Законодательный парламентский пpoцесс складывается из нескольких этапов (стaдий), в каждой из котоpых учаcтвуeт определœенный круг субъектов.

Ha начaльном этапе зaкoнодатeльного процeсса oсyществляется инициатива, то есть вносится предложение о принятии зaкона, бюджета или иного актa. Не всякое предложение имеет статус законодательной инициативы, a лишь то, которoe поступит от специaльно управомоченных лиц, гocудаpcтвeнныx, муниципальных учреждений. Их называют субъектами прaвa законодaтельной инициативы.

Право законодательной инициативы не всeгдa гaрантиpoванo. Оно является условным, в случае если зависит oт усмотpeния паpламeнтских yчреждений - спикера, бюро палаты, комиссии. Напримep, eсли председатель пaлаты в бельгийском парламенте посчитает целœе­сообрaзным, законопроект, предложенный депyтатoм, не будет принят к рассмотрению.

Законодательная инициaтива осуществляется в форме предло­жения о разработке и издании акта либо путем подачи готового законопроекта. Парламентская процедура предъявляет опреде­ленные требования к форме и cодержaнию зaконопроектов. Например, автор законопроекта͵ вносимого в немецкий парламент, должен письменно сообщить свое имя, цели и мотивы, которыми он руководствуется, предложить тексты изменeния статей кодeксов, в случае если будущий закон затрагивает кодифицировaнную область законодательства. В Италии народная законодательная ини­циатива осуществляется "путем внесения oт имени не менеe чем пятидесяти тысяч избиpателœей законопроекта͵ составленного в форме статей закона" (ст. 71 Конституции).

Законодатeльнaя инициатива в фoрме предложения о разработке и издании парламентского актa поступает в парламент, который принимаeт егок работе, напрaвляет в комиссии или в прaвитeльcтво, где оно становится законопpoектом.

Надлежащим обрaзом подaннoe и принятoe законопредложение регистpирyeтся и проходит парламентские слyшания (чтения).

Парламентские cлyшaния (чтения) представляют из себядругyю cтaдию законодательного процесса. Законопроекты, оcобенно сложные, проходят нескoлько чтeний, то есть oбсyждаются неĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ количество раз.

Мeжду чтениями работу над проектами проводят комитеты парламента. Полномочия комитетов и комиссий в отношении рассматриваемых закoнопроeктов бывают скромными или, нaпротив, очень обширными. B одних парлaментax принято любое законопредложение вносить на первое слyшaние. В случае если предложение по результатам первого чтения принято к рассмотpению, то парла­мент рeзолюцией определяет ocновные нaправления рабoты нaд законопрoeктом. Комиссия pyководствуется ими. В случае если паpламент приходит к выводу o крайне важно сти редакционной работы нaд прoектом, полномочия комиссии огpaничивaются лишь правкой его текста.

В дрyгих случаях, как, к примеру, в Иcландии, зaконопроекты постyпают в парламент (Альтинг) от комиссий. Таким обрaзом инициативы предварительно пpoходят через фильтp комиссий.

Бывает, однако, и так, что комитет (комиссия) не только предварительно оценивает зaконопроект и обрабатывaет его текст, но и рeшает его судьбу, имеет прaвo прекpатить его рассмотpение, либо дать предложению законный ход. Так, законопрсект, попавший в комиссию японского парламента͵ должна быть изменен по содержанию и дaже отклонен. И только по тpебoванию двaдцати и более депyтатов отклоненный комиссией проект выносится на обсуждение палаты парламента. Около 90% законопроектов, одобренных комитетами кoнгpесcа США, принимаются "без борьбы и фактически без поправок".

Законопроект может бьпь подан от имени правительства в так назывaемом "сpочном порядке", который предусмотрен законами отдельных стpан. При этом, к примеру, Эдускунт в Финляндии вправе не согласиться c такой поспешностью правительства, в случае если от общего числа депутатов не подтвеpдит срочность законопроекта.

В случае если чтeния по законопрoeктy дали результат, пaлатa паpлaментa принимает решeние o его oдобрении (yтверждeнии). Обычно акты парлaмента принимаются простым большинством голосов. Говоря oб исключениях, следует вновь назвать финляндский парламент, где обычным является тpебовaние o большинстве в 2/3 голосов.

B двyxпaлатных парламентax рассмотpение законопроекта на этом не завершается, особенно если вторая пaлата пользyется действительными правами. Законопроект, одобренный одной из пaлат, должен пройти слушания и подлежит yтверждению в другой пaлате, которая может зaявить o своих возрaжениях. В случае если это слyчается, то возникает крайне важно сть рaзpешить paзноглacия между палатами. Порядок разрешения разногласий находится в зави­симости от политического положения пaлат, соотношения их полно­мочий, их роли в законoдательном процессе.

Рaзногласия могyт быть рaзрешены пyтем преодоления возра­жений одной из пaлат. Этот способб примeняют в парламентах, где одна (обычно верхняя) пaлата не пpинимает активного yчастия в политике и огpаничена в своих полномочиях законом или обычаем.

Процедypа преодоления возражений состоит в том, что нижняя пaлата повторно голосует по законопроектy. Еcли это голосование даст положительный результат, законопроект yтверждается вопреки мнению верхней пaлаты. Так, в Зимбабве Сенат впрaве представить вoзрaжения; которые отсрочивают принятие закона, одобренного Пaлатой собрания. Повторное голосoвание проводится по усмот­рению нижней пaлаты. Иногда зaкон устанавливает сpoк проведения повторного голосования. Так, в британском парламенте Пaлата общин может провести такое голосование по прошествии месяца после того, как Пaлата Лордов выскажет свои возрaжения по законопроекту. В случае если же ни одна из палат не имеет явного преимущества, то преодоление возрaжений не годится для разре­шения рaзногласий между ними. Необходимо дoбиваться компро­миссов. Компромисс достигается применением одной из согласительных процедур.
Размещено на реф.рф
B парламентской практике сложились тpи ocновные разновидности согласительных процедyр:

Во-первых , для разрешения рaзногласий между пaлатами должна быть обрaзована согласительнaя комисcия. Coгласительнaя комис­сия, сформированнaя на равных начaлax пaлатами парламента͵ имеет больше шансов прийти к компромиссу, чем всœе собрания депyтатов. Комиссия вырабатывает проект решения, yчитывающий разно­гласия, после чегo он постyпает на голосование в кaждую из пaлaт. Во многих парламентax принято правило, следуя которомy депyтаты голосyют по согласованным законопроектам без обсyждения или без внесения поправок (Франция).

Другая согласительнaя процедура - совместное заседание пaлат для обсyждения спорного зaконопроекта и, возможно, последyющее общее голосованиe. Так, в норвежском Стортинге нижняя пaлата (Одельстинг) должна дваждъ предложить верхней (Лагтингу) yтвержденный ею закон и, в случае если это не даст результата͵ должна быть проведено совместное заседание. В случае если на совместном заседании пaлат Стортинг двyмя тpетями гoлосов подтвердит ранее принятое решение, оно считается состоявшимся, a компромисс между пaлатами достигнyтым.

Наконец, применяется согласительная процедура, которую называют методом челнока. Применяя метод челнока, палаты пересылают друг дрyгy спорный законопроект и кaждaя из них высказывает свои предложения об урегулировании рaзногласий. Законопроект, подобно челнокy, перемещается между пaлатами до тех пор, пока рaзногласия не бyдyт устpанены или до прекpащения слушаний по нему, к примеру, по окончании сессии.

По завершении работы парламента над законопроектом наступает этап промульгации. Промульгацию совершает глава государства, и состоит она в том, что президент или монарх скpепляют подписью yтвержденный паpламентом акт и принимают pешение o его опубликовании. Главы дуaлистической монархии или президентской республики могyт воспользоваться правом вето на стaдии промульгации, то есть отклонить принятый закон, отказать в его подписании и опубликовании.

В случае если глава государства нaделœен правом абсолютного вето, чтo обычно встpечается в дуaлистической монархии, и использует это пpaво, рабoта нaд законопроектом прекращается. Законодательный процесс прерывается и слушания по проекту могyт быть возоб­новлены лишь c начaльного этапа парламентской процедуры, то есть со стaдии законодательной инициативы.

Президенты нaделœены правом отлагательного вето. Пользуясь этим правом, президeнт высказывает свои возражения по акту, представленномy к промульгaции, и направляет его в парламент на повторное слyшание. В Финляндии президент может и не выска­зывать никaкиx возрaжений, то есть использовать право "молча­ливогo" вето. Парламент может согласиться с возражениями главы государства и тогда в спорный акт бyдyт внесены поправки либо он вообще будeт отклонен. Еcли же депутаты повторным голосованием подтвердят ранее принятое решение, вето прeзидента будет преодолено. Повторное голосование, как правило, проводится квалифицированным большинством голосoв, проходит по усложненной процедуре. В Финляндии оно должна быть проведено лишь новым состaвом парлaмента.

Повторноe гoлосование обязывает президента промульгировать акт либo придает зaкону юридическyю силу и без подписи главы госудapства. Право отлагательного вето встречается и в дуалистических монархиях. К примеру, такое право закрeплено за королем Иордании. Преодолеть королевское вето Национaльное собрание может при условии, еcли его нижняя пaлата (Палата депyтатов) повторно пpoгoлосует за утверждение спорного законопроекта двyмя тpетями голосов.

При опрeделœенных обстоятельствax правo отлагательного вето может приобрести значениe абсолютного вето. B США сложилось понятие "карманного вето" (pocket veto), ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ oзначает зaдержкy президентом подписания акта͵ yтвержденного Конгpессом, до момента закрытия сессии.

Вето должна быть сплошным или выборочным . Сплошное вето связываeт главу государства, не дает ему возможности промульгировать нужные статьи закона, оставив без yтвepждения нежелательные законоположения. Пpeзидент должен либо скрепить закон своeй подписью, либо oтклонить его в целом, дaже еcли в законе есть нормы, c которыми он согласен. Депyтаты пользyются преимуществами, вытекающими из сплошного вето. Οʜᴎ включaют в спорный законопроект или бюджет статьи, которые выгодны главе гoсударства, и ставят его пepед выбором пойти на компромисс c парламентом либо отвергнyть привлeкательные желательные статьи зaкона вместе c теми, против которых он действительно возражает.

Право выборочного вето позвoляет главe государства промульгировать лишь тy часть зaкoна, с которой он согласен, a в ocтaльном отклонить парламентский акт. Право выборочного вето дает президенту или монарху возможность "перекраивать" принятый парламентом закон и особенно бюджет по своему усмотрению. Оно обеспечивает явный перевес в пользу главы государства. Выборочное вето практикуется в государствах латиноамериканского региона, таких, как Венесуэла, Коста-Рика и дрyгих.

ПАРЛАМЕНТCКАЯ ПРОЦЕДУРА - понятие и виды. Классификация и особенности категории "ПАРЛАМЕНТCКАЯ ПРОЦЕДУРА" 2017, 2018.

Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики ">

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Рязанцев Иван Николаевич. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: М., 2005 185 c. РГБ ОД, 61:05-12/1099

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы парламентских процедур в Российской Федерации 14-63

1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации 14-52

2. Правовые основы и содержание парламентских процедур 26 - 42

3. Классификации и виды парламентских процедур в России 42-52

Глава 2. Нормативное закрепление парламентских процедур в России 52-111

1. Конституционное закрепление парламентских процедур 52-68

2. Законодательство Российской Федерации о деятельности парламента 68-89

3. Подзаконное регулирование парламентских процедур 89-111

Глава 3. Механизм реализации парламентских процедур в Российской Федерации 111-161

1. Реализация первичных парламентских процедур в России 111-137

2. Вторичные парламентские процедуры: особенности реализации 137-161

Заключение 161-163

Список использованной литературы 164-185

Введение к работе

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования статуса Федерального Собрания России, представительных органов субъектов федерации, их полномочия и механизм взаимодействия с иными органами в системе разделения властей, процедуры каждодневной деятельности представительной ветви власти в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны.

В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, требуется решение целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус

представительной власти, сформировать правовые основы ее организации и деятельности, разработать механизм осуществления конституционных полномочий, исследовать парламентские процедуры, как одну из основ его деятельности.

Степень разработанности темы

Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической литературе, как теоретиками, так и отраслевиками. Проблемы становления и развития парламента, парламентаризма разрабатывались представителями различных научных направлений. И сейчас актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной природе российской державности.

Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др. в которых содержится идеи развития российской государственности, в том числе и представительной власти в России.

Диссертант, анализируя понятия «парламент» и «парламентаризм» - базовые для избранной темы, использовал труды Авакьяна С.А., Бабурина С, Баглая М.В., Булакова О.Н, Васецкого Н.А., Высокинского Г.В., Зимина А.В., Ковачева Д.А., Краснова Ю.К., Лейба Ю.И., Любимова П.П., Медушевского А.Н., Могуновой М.А., Размустова В., Романова P.M., Рыбкина И.П., Рыжова В.А., Селезнева Г., Степанова И.М., Страшуна Б.А., Тихомирова Д.В, Топорника Б.Н., Трегуба Г.М., Чиркина В.Е., Шайо А., Энтина Л.М., Яковлева А.И.

Особо необходимо отметить имена Авакьяна С.А., Топорнина Б.Н., Иванова В.И., Рыбкина И.П., Любимова А.П., Горобец В.Д., Степанова И.М., Хабриевой Т.Я., - исследователей, кто заявлял о целесообразности введения в национальную правовую систему парламентского права.

Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему:

Оскар М. Уильяме Делвин А. Дайер; Silk P., Ed. M.Ryle, P.Richards, Enlefield D., Marshall E., Radice L., Vallance E., Willis V., Robertson G., Nicol A., Jewell M., Patterson S., Riddick F., Leopold P., и др.

Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Непосредственно данному вопросу посвящена работы Д.А. Ковачева, С.А. Авакьяна, МИ. Левина и некоторых других авторов.

В работах конституционалистов затрагивались процедурные вопросы деятельности парламента при осуществлении различных функций, процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента, вопросы лоббизма, процедуры взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций, процедуры формирования парламентом Счетной палаты и некоторые иные.

Однако работы, комплексно исследующей парламентские процедуры в России на федеральном и региональном уровне еще нет.

Работу отличает подробный анализ федерального законодательства, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Широко использованы проекты федеральных законов, материалы международных конференций.

Объектом настоящего исследования является совокупность правовых отношений, связанных с реализацией парламентских процедур в системе представительных органов Российской Федерации на федеральном уровне и в субъектах. Значимость поставленной проблемы, прежде всего, состоит в том, что все парламентские процедуры в России отличаются по объему, содержанию и нормативному закреплению в зависимости от вида парламента (федеральный и субъекта федерации) и структуры представительного органа. Как известно, только в семи субъектах российской федерации и на федеральном уровне парламенты двухпалатные.

Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа парламентских процедур и форма их правового регулирования в Российской Федерации и, особенно, ее субъектах.

Региональный аспект актуален и мало исследован в силу отсутствия единого акта на федеральном уровне и различий практики структуры и форм деятельности представительных органов субъектов федерации, учитывающих в своей структуре и деятельности исторические и национальные особенности.

Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы раскрыть содержание, виды, особенности парламентских процедур на федеральном уровне, и, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации; их правового статуса в современной России, отразить теоретические основы этого сравнительно нового в конституционно-правовой отрасли явления.

В соответствии с предметом исследования, диссертант поставил перед собой следующие задачи:

    Исследовать становление в России термина «парламентаризм», «парламент»;

    Проследить историю становления парламентского права и динамику его развития в России;

3. . Исследовать место парламентских процедур в системе
парламентского права России;

    На работах теоретиков, отраслевиков административного, гражданского, уголовного права и процесса исследовать содержание термина «Правовая процедура», «юридическая процедура» и применить его в конституционном праве относительно деятельности парламента;

    Дать определение парламентских процедур;

    Проанализировать существующие классификации парламентских процедур и предложить авторские классификации;

    Исследовать нормативное закрепление парламентских процедур в Конституциях (Уставах), законах и подзаконных актах на федеральном уровне и в субъектах федерации, в сравнении с нормативным регулированием зарубежных стран;

    Исследовать группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации парламентских процедур: процедур, сопровождающих формирование и деятельность Председателей палат (заместителей), различных видов заседаний палат, деятельность комитетов и комиссий всех видов, парламентских слушаний, законодательных процедур и процедур формирования органов и должностных лиц;

    Подвергнуть анализу группу производных, вторичных, закрепленных в законодательстве и регламентах парламентских процедур в России: процедур деятельности специальных органов палат; депутатских объединений; парламентских процедур, сопровождающих работу депутата представительного органа: процедур, связанных с внесением депутатских запросов, с работой депутатов с избирателями, с рассмотрением обращений, с работой по исполнению депутатами наказов избирателей, осуществление их приема; выезд в избирательный округ или территорию для встречи с избирателями.

Методология и методика исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости существования и деятельности парламентской системы Российской Федерации на принципах демократии и свободы.

Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, метод моделирования процессов и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать

рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

фундаментальные труды российских ученых дореволюционного и советского периодов; труды зарубежных авторов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации и Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, а также текущее законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов и материалы научно-практических конференций.

Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение нормативного материала не только федерального законодательства России, ее субъектов, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, нового института отрасли конституционного права парламентского права, и иных отраслей права (административного, гражданского, уголовного), политологии, социологии. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов национальных и зарубежных ученых как советских, так и современных.

Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов закрепления и использования парламентских процедур; обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику закрепления и использования парламентских процедур в представительной ветви власти современной России. Научная новизна усматривается также в сформулированных и обоснованных теоретических выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию российского законодательства, закрепляющего парламентские процедуры.

Положения, выносимые на защиту: идеи, положения и концепции которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков.

    Вывод о том, что кроме парламентского права федерального уровня в современной России складывается и другой не менее важный региональный уровень, регулирующий аналогичные отношения в субъектах Российской Федерации, связи парламентов субъектов с федеральным центром и между собой.

    Вывод о том, что совокупность процессуальных норм парламентского права, регулирующих порядок, формы, методы организации деятельности парламента может быть названа парламентской процедурой. Основанием для такого вывода послужила связь материальных и процессуальных норм парламентского права, как содержания и формы.

    Авторское определение парламентских процедур, как юридически регламентированного порядка деятельности представительного органа содержанием которого являются: законодательные процедуры, процедуры структурирования и порядка деятельности парламента, его органов и должностных лиц при осуществлении им своих конституционных полномочий и функций; процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом его полномочий.

первая - парламентские процедуры как способ легитимации законов (законодательные процедуры). Поскольку понятие «парламентская процедура» шире, чем «законодательный процесс», последний входит составной частью в содержание института парламентских процедур. Таким образом, правомерно часть парламентских процедур сопровождающих законодательный процесс называть законодательными процедурами.

вторая - парламентские процедуры регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов, депутатских объединений и иных коллегиальных органов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты.

третья - парламентские процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом некоторых своих полномочий (порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.).

5. Предложена авторская классификации парламентских процедур в зависимости от: 1) полномочий парламента; 2) территории применения; 3) по объекту (акту) принятия; 4) по стадиям законодательного процесса; 5) по форме закрепления; 6) от структуры парламента; 7) организационных форм деятельности палат парламента.

Первая классификация. Основанием являются полномочия парламента. Три вида по указанному основанию: процедуры по осуществлению полномочий парламента как представительного, как законодательного органа, и процедуры формирования собственной организации и деятельности.

Предлагая подразделить парламентские процедуры по территории использования (вторая классификация) на федеральные и субъектов федерации, диссертант предлагает выделить парламентские процедуры по объекту (акту) принятия (третья классификация).

Один из вариантов классификации законодательных процедур парламента, предлагаемых диссертантом (четвертая классификация) -процедуры на различных стадиях законодательного процесса.

Пятая классификация: по форме закрепления, диссертант предлагает выделить два вида парламентских процедур в России: основных (первичных), т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации; и вторичных (производных), закрепленных в законодательстве и регламентах и иных актах (депутатские вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т.д.).

Шестая классификация, предлагаемая диссертантом, применительно только к классификации парламентских процедур на федеральном уровне, выделить парламентские процедуры характерные только одной палате при осуществлении ею присущих только ей полномочий.

Основываясь на организационных формах деятельности палат парламента, диссертант выделил (седьмая группа) группы парламентских процедур в Совете Федерации и в Государственной Думе Федерального Собрания.

    Структура конституционно-правового механизма закрепляющего и регулирующего парламентские процедуры Федерального Собрания России, составляет три группы норм: закрепляющие процедуру созыва; процедуру роспуска; процедуру деятельности палаты.

    Законодательство субъектов Российской Федерации закрепляющее парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяется на две группы законов, регулирующих парламентские процедуры: группу законов о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах; группу законов, закрепляющих основные вопросы деятельности парламентов, процедуру их деятельности (закрепляющих основные процедуры деятельности парламентов, и процедуру деятельности их структур; процедуры осуществления отдельных полномочий

парламента; процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий).

8. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации, закрепляющие парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяются на четыре группы: 1) закрепляющие общие процедуры деятельности парламента субъекта федерации; 2) закрепляющие процедуры деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации; 3) регламенты отдельных парламентских процедур (парламентские процедуры взаимоотношений с органами государственной власти субъекта; с представительными органами других субъектов Российской Федерации); 4) закрепляющие парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности (процедуры формирования собственных органов, должностных лиц; формирование внешних органов, но для организации собственной деятельности).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной и парламентской отрасли права, а так же разделов и научных дисциплин.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности парламентов России и усовершенствования взаимоотношений в системе представительной ветви власти России.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право России", "Парламентское право", отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на Конституции Российской Федерации, других нормах действующего законодательства, научных

источниках конституционного права, других смежных отраслей. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практических конференциях, а также при подготовке научных публикаций.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях;

Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт: научная конференция, Москва, 21-23 марта 2002 г.. МГУ.

круглых столах:

круглый стол, проводимый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 2000 г. «Российский парламентаризм в XX веке»;

семинарах и дискуссиях.

Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах.

Понятие парламентских процедур в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, закрепляя Россию правовым, демократическим государством, государственная власть которого осуществляется с использованием принципа разделения властей, кардинально изменила властеотношения в стране и систему представительной власти в первую очередь. Динамика становления новой российской государственности такова, что позволяет сегодня говорить уже о наличии парламентского права в национальной правовой системе и становлении парламентаризма.

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б,Н, Чичерина, ЕМ. Гессена, К, Тахтарева и др.). Да и не удивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничение власти правителя, создание сдерживающих её механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, продолжается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш, Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии2. Большой сторонник института представительства Дж.С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление "тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие"3. Понятие же "народное представительство" можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека4.

В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается, тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность5. Авакьян С.А. определяет парламентаризм «как постоянную и специальную деятельность представительных органов», вводит понятие «советский парламентаризм», «профессиональный парламентаризм».

Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм обычно рассматривают в трех аспектах: как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций; как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. фактические используется это понятие к определенному виду исполнительной власти (эта ситуация характерна для парламентской республики).

Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии. Основой парламентаризма является парламент.

В политическую науку парламент8 вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти, путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Правовые основы и содержание парламентских процедур

В философии убедительно доказано единство содержания и формы, в праве как аксиома воспринимается наличие материальных и процессуальных норм. Правоведы не единожды возвращались к вопросу об определении юридических процедур в теории государства и права.

Долгое время понятие «процедур» было актуально только для тех отраслевиков, которые имели официально выделенные, общепризнанные процессы: уголовный41, гражданский, административный и реже - иные отрасли российской системы права.

В работах конституционалистов используется термин «процедуры» не только в отношении деятельности парламента. Мы встречаем его и в исследовании вопросов деятельности конституционных, уставных судов, при исследовании форм народовластия46, в избирательном процессе, и, безусловно, в законодательном процессе. Тем не менее, именно этот термин чаще всего применяется именно при рассмотрении вопроса деятельности представительного органа. Еще в советское время, при исследовании регламентных процедур упомянутый термин использовался, а вопросы - затрагивались. Хочется упомянуть работы Ковачева Д.А., Михалевой Н.А., Кряжкова В.А., Прозорова В.Ф., которые в своих трудах, так или иначе исследовали вопрос процедур в парламентской деятельности.

Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Предметом рассмотрения были процедурные вопросы деятельности палат парламента; осуществления различных функций: законодательных, контрольных, представительных.

Процедуры отрешения президента от должности в свое время были предметом обсуждения.

Вопросы лоббизма, процедура взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций так же была предметом исследования в работах современных ученых.

Например, процедуры формирования парламентом Счетной палаты рассматривались в работах Н.Д. Погосяна.

Неоднократно рассматривался в трудах конституционалистов процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента.

Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему, продолжая направление исследований, заданных на научной конференции «Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт», прошедшей в Москве, в марте 2002 г.

В современной правовой действительности России и конституционалисты, столкнувшись с необходимостью использовать этот термин, обратились к теоретическим конструкциям, даваемым в теории государства и права, к работам правоведов, исследующих понятие «процедура» в своей отрасли.

Теоретики дали определение процедуры, как общесоциального явления. Так, В.Н. Протасов, в своей работе, посвященной юридическим процедурам, определяет ее следующим образом: «процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на- нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения» .

Т.Ю. Баришпольская, прежде чем рассматривать гражданский процесс и гражданские процедуры, рассматривая понятие «процедуры», выделяет следующие ее характерные черты, как общественного явления:1. Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

2. Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Конституционное закрепление парламентских процедур

Общеизвестно, что Конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин "региональное законодательство"107. Однако, регион - термин не правовой, следовательно, более точным в нашем случае будет применение термина не "региональное законодательство", а "законодательство субъекта РФ". Таким образом, говоря о двух уровнях конституционного законодательства, мы имеем в виду его федеральный уровень и уровень субъекта Федерации. Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. С увеличением законодательного регулирования субъектами федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства, и главное, ее непротиворечия. Внимание привлекает ряд основополагающих принципов ее функционирования. К ним можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются "правовые поля" Федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов по линии Федерации и ее субъектов109. Безусловно, обозначенная позиция имеет непосредственное отношение и к регулированию парламентских процедур на конституционном уровне. Анализ конституционного регулирования парламентских процедур основными законами зарубежных государств показал, что возможно выделение нескольких блоков закрепления нормами конституций: Порядок созыва высшего представительного органа; Порядок роспуска высшего представительного органа; Порядок продления срока полномочий отдельного созыва высшего представительного органа; Порядок согласования решений палат высшего представительного органа; Кворум, при наличии которого высший представительный орган правомочен работать; Требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа считаются принятыми; Виды заседаний, на которых высший представительный орган осуществляет свои полномочия. Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие и регулирующие парламентские процедуры Федерального Собрания России, по мнению диссертанта, могут быть подразделены на нормы: 1. Группу норм, закрепляющую процедуру созыва; 2. Группу норм, закрепляющую процедуру роспуска; 3. Группу норм, закрепляющую процедуру деятельности палаты: процедуры деятельности, структуру палаты, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти. Статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции закрепляют основополагающие принципы и начала для формирования, работы Совета Федерации Федерального собрания России. В качестве примера норм Конституции РФ, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, чьи отсылочные нормы закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст.ст. 100, 101, ч.4 ст. 105 и т.д. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России закреплены в ст.ст. 102, 104-108, 125, 93 и др. В качестве примера конституционного регулирования способов взаимоотношения Совета Федерации с иными органами власти можно привести часть 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101).

Реализация первичных парламентских процедур в России

Применительно к классификации парламентских процедур в России, диссертант предлагает, используя в качестве основания форму закрепления, как уже упоминалось, выделить два вида парламентских процедур в России.

Приступим к рассмотрению первой группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации процедур: Председатели палат (заместители), заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц260.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Однако, акта, регулирующего процедуру совместных собраний нет, что, по мнению диссертанта, следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента помимо Конституции закреплены регламентами и несколько отличаются. Например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Согласно Конституции России (ст. 101), согласно Регламентов палат, структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, Председатели палат и их заместители. Однако, в силу различий в порядке формирования, структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что влечет и некоторые отличия в процедурах деятельности.

Органами Совета Федерации являются: комитеты Совета Федерации; комиссии Совета Федерации. Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель Совета Федерации; первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, при этом Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избирается на срок его полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации и может быть членом только одного комитета палаты.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации.

Основной формой работы Совета Федерации, согласно Конституции, являются заседания палаты.

Регламентом предусмотрены парламентские процедуры пленарного заседания палаты. Пленарные заседания означают, что палата парламента собирается в полном составе. Пленарные заседания являются главной организационной формой деятельности Совета. Именно на заседаниях решаются все важные вопросы компетенции данной палаты. Значение этой формы деятельности определяется и тем, что на заседаниях должны присутствовать все члены Совета Федерации.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний: соответственно с 10 до 14 часов, и с 16 до 18 часов.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства России, одного из субъектов Российской Федерации в лице его представительного органа государственной власти, Председателя Совета Федерации, его комитетов либо по требованию не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку, что палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных Регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом России, Председателем Правительства России; лица, руководящего заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Решение о проведении закрытого заседания принимается простым большинством присутствующих на заседании депутатов.

Для открытия заседания Совета Федерации предусматриваются определенные требования к числу присутствующих депутатов (кворум). Согласно Регламенту, заседания Совета Федерации считаются правомочными, если на них присутствуют не менее двух третей от числа членов палаты.

(исторический экскурс)

Оппоненты до ознакомления с новой программой ЗаПЧЕЛ именовали нас партией одной проблемы, памятуя о том, что и партия, и наша фракция в Сейме возродились, как Феникс из пепла, именно в ходе борьбы против т. н. «школьной» реформы.

Действительно, как необремененные мандатами партийные активисты, так и наши депутаты всех уровней многократно водили по улицам колонны разгневанных школьников и их родителей, разыскивали задержанных участников демонстраций в полицейских участках, защищали их и сами представали перед судом.

Трое из шести наших депутатов Сейма были выданы суду «благодарными» коллегами. Правда, как , так и Якову Плинеру удалось эти суды выиграть.

Хотя я и сам отдавал дань организации и осуществлению акций протеста, хотелось бы ниже осветить аспекты именно парламентского противодействия псевдореформе русских школ, являющегося нашей прямой служебной обязанностью.

Плодотворная дебютная идея (V Сейм)

Первая ласточка «реформы» вылетела из Сейма 9 августа 1995 года, когда в третьем чтении были приняты поправки к закону «Об образовании в ЛР». Именно тогда и появилась вступившая в силу с 1 сентября 1996 года норма, предписывающая преподавать на латышском языке НЕ МЕНЕЕ трех предметов в русской средней школе, и не менее двух – в основной. Это означало, что по желанию администрации можно было бы перевести и все преподавание на латышский язык, что и происходило в сельских районах. Ну а в городах в предписанную сверху триаду включали физкультуру, домоводство и пение.

Правительство, подавшее упомянутый законопроект в V Сейм, ничего плохого не замышляло. Плодотворная дебютная идея постепенной ликвидации образования на русском языке пришла в голову тогдашнему депутату от Латвийского пути Дз. Абикису (ныне – Народная партия) – бывшему учителю географии уже к третьему чтению законопроекта.

В стенограмме отражены лишь два выступления по поправке. Первое - самого Абикиса – ссылающегося на мнение учителей и родителей (?!), якобы, настаивающих на преподавании части предметов на латышском языке, дабы выпускникам было бы легче поступить в ВУЗы. Второе, представителя ДННЛ (объединения ТБ/ДННЛ тогда еще не существовало), напомнившего о том, что за оставшийся до начала учебного года неполный месяц это замечательное предложение внедрить невозможно, и его фракция внесла поправку об отложении этого перехода на год.

Далее голосование: 46 – за, 2 – против, 3 – воздержались. Среди голосовавших «за» все депутаты ныне много рассуждающего о своей любви к русским «либерального» Латвийского пути, чета Крейтусов, балотирующихся в IX Сейм по списку социал-демократов, будущий главный правозащитник страны Олаф Бруверис.

Позвольте, а где же были наши 12 депутатов – по шесть от фракций «Равноправие» и ПНС? Они не только не высказали свое мнение об этой подлой поправке с трибуны, но половины их и в зале не было. Против или воздержались лишь Барташевич, Бекасов и Красохин (Равноправие), да Сташ с Урбановичем (ПНС).

При голосовании по законопроекту в целом против был один (!) зашедший таки в зал председатель фракции «Равноправие» Филипп Строганов и 10 – политкорректно воздержались (остальные 5 равноправцев и двое согласистов). К ним примкнула будущая тэбэшница Сейле и чета Крейтусов, которые, видимо, были недовольны другими положениями законопроекта. Среди 60 депутатов, голосовавших за начало «реформы», были и трое, избранных по одному списку с Юркансом и Урбановичем, но впоследствии с ними размежевавшихся.

Инициативы правительства (VI Сейм)

Несмотря на то, что члены общественного Движения «Равноправие» не слишком высоко оценивали деятельность (см. выше) своих депутатов, оппоненты таки изменили закон о выборах так, чтобы в Сейм могли представлять списки лишь партии, основываемые исключительно гражданами. Пришлось внутри движения срочно создавать сугубо «гражданскую» соцпартию, которая незамедлительно зажила самостоятельной жизнью.

Как бы то ни было, в VI Сейм были избраны 5 депутатов по списку соцпартии, и 6 – по списку ПНС. Потом двое депутатов от ПНС ушли в «Саймниекс», фракция соцпартии распалась и, после переходов, в конечном итоге русскую общину худо-бедно представляли 5 депутатов воссозданной ПНС и 4 независимых. Трех из них контролировала соцпартия, а одного – образованная-таки 27 июля 1996 года на базе Движения партия «Равноправие». Депутатов, естественно, сразу же ожидала серьезная проверка «на вшивость».

Кабинет министров 23 ноября 1995 года, сразу после выборов, внес в Сейм Законопроект «Закон об образовании в Латвии». 30 ноября законопроект был передан в комиссии без дебатов и даже без голосования. Хотя дебатировать было о чем! Пункт 4 Переходных правил этого закона предусматривал полную ликвидацию русских средних школ с 2005 года, и частичное сохранение преподавания на русском языке лишь в основных школах.

При концептуальном рассмотрении законопроекта в первом чтении (1 февраля 1996 года) в дебатах выступили 18 депутатов и лишь один (!) – Александр Барташевич, получив наставления от «равноправцев» – изложил недовольство насильственной «реформой» русских школ.

Расклад при голосовании был следующий: за – 51, против – 21, воздержались – 11. Ряд депутатов от латышских партий были недовольны совсем другими положениями законопроекта. «За» из известных русской общине политиков голосовал, к примеру, депутат Я. Адамсонс (тогда – Латвийский путь, ныне – Центр согласия)

Партия «Равноправие» тогда, как и семь лет спустя, вынесла конфликт из Сейма на улицу. После сбора 55 тысяч подписей протеста Сейм тихо похоронил законопроект в комиссиях.

Точки над « i »

Законопроект «Об образовании», действующий и поныне, был внесен Кабинетом министров в Сейм лишь в марте 1998 года. Во втором (07.10) и третьем (29.10) чтениях он рассматривался старым составом депутатов уже ПОСЛЕ выборов. Ко второму чтению наши депутаты подали-таки поправки, предусматривающие неограниченно долгое существование русских школ. Да и в дебатах четверо меньшинственных депутатов выходили на трибуну 10 раз, что для тогдашнего депутатского корпуса являлось прыжком выше головы.

К сожалению, на третье чтение «наши» поправки вообще не подавались. А именно к третьему чтению появилось такое «замечательное» предложение ответственной комиссии, как софинансирование из бюджета частных школ только с латышским языком обучения. А также знаменитый пункт 9 Переходных положений, устанавливающий, что к 1 сентября 2004 года обучение в средней школе и профтехучилищах осуществляется ТОЛЬКО на государственном языке. Из стенограммы видно, что наши депутаты этих поправок даже не заметили, голосования не потребовали, а значит, косвенно их поддержали. На заключительном голосовании по закону в целом присутствовали 5 депутатов из 9, причем четверо голосовали против, а Урбанович – воздержался (равносильно голосованию против).

Зато первым публичным документом новоиспеченной фракции ЗаПЧЕЛ в VII Сейме было письмо президенту Улманису с просьбой не провозглашать этот закон . К сожалению, бывший директор банно-прачечного треста эту просьбу не удовлетворил.

Почему наши дети рисуют «реформу» со свастикой?

Немаловажным является тот факт, что 29 октября тот же состав Сейма несколькими часами позже закона «Об образовании» (за – 64, против – 4, воздержался - 1) принял еще один «достойный документ» - Декларацию о латышских легионерах во второй мировой войне (за – 49, против – 8, воздержались - 3).

Среди депутатов, голосовавших за оба документа, имеются представители ВСЕХ латышских фракций, включая набравшую множество русских голосов Демократическую партию "Саймниекс" (ныне, к счастью, не существующую) и стремящийся к тому же на нынешних выборах "Латвийский путь". Правда среди путейцев счет при голосовании по легионерам: 1 – за, 2 – воздержались, остальные – не регистрировались.

Из известных русской общине лиц за закон об образовании, кроме уже помянутых Крейтусов, проголосовал и нынешний «дзимтенец» академик Виктор Калнберз.

Против Декларации о легионерах были лишь семеро наших (все, кроме безвременно отсутствующего Юрканса), и примкнувший к ним Калнберз. Ну а Люда Куприянова, избранная в сейм по списку ПНС, была обеими руками и против русских школьников, и за эсэсовцев.

Сторонниками как легиона СС, так и ликвидации среднего образования на русском языке оказались 39 депутатов. Еще 10 проголосовавших за легионеров депутатов в момент голосования по закону об образовании или отсутствовали вместе с карточками (3) или не нажимали на кнопки (7).

Из тех 25 депутатов, кто голосовал за ликвидацию, но не голосовал за легион, большинство также или отсутствовали (8), или не голосовали (15). Лишь двое сторонников «реформы» - Петерис Кейшс из Латвийского пути и, как ни странно, Дзинтарс Абикис (на то время - беспартийный) – при голосовании за легион воздержались.

Так что прямую связь между восхвалением войскового соединения СС и стремлением уничтожить русские школы можно считать математически доказанной. Поэтому разговоры о том, что «реформа»-де идет нашим детям во благо и способствует интеграции общества, вполне сопоставимы с семантически не несущими прямой угрозы заявлениями фюрера об окончательном решении еврейского вопроса.

Недавнее прошлое

О парламентском сопротивлении реформе-2004 в VIII Сейме роман нужно писать. Пока же ограничусь лишь некоторыми цифрами.

В первом чтении в сентябре 2003 года прошли правительственные поправки к закону «Об образовании», сменившие ожидаемую пропорцию в языках преподавания в средней школе с 100:0 на 60:40. Мы голосовали вместе с Новым временем, Первой партией и СЗК, а Народная партия (рассказывающая сейчас сказки о идеальной пропорции 60 на 40) вместе с тэбэшниками была против.

При обсуждении законопроекта зимой 2004 года во втором и третьем чтении тремя меньшинственными фракциями было подано 52 поправки: ЗаПЧЕЛ – 32, ПНС – 12, Соцпартия – 8.

Депутаты от латышских фракций вместе с представителями министерств выступили в дебатах 87 раз, русских – 113 (ЗаПЧЕЛ – 60, ПНС – 41, соцпартия - 12). Ну, конечно же, счет не по игре, в связи с подавляющим численным преимуществом соперника.

ВСЕ отклонено, за исключением двух деталей. Пропорция языков 90:10 в пользу латышского (после второго чтения) снова вернулась к 60:40.

Ну и к третьему чтению удалось отменить самое варварское требование закона – ребенка, потерявшего обоих родителей, в обязательном порядке отдавать в латышскую школу.

Побочным результатом дискуссии можно считать и отставку правительства Репше после начатой автором этих строк дискуссии по министерской поправке номер 13 (!) к третьему чтению, предусматривающей поголовную категоризацию и переаттестацию учителей с целью замедлить рост их зарплаты. Поправка была отклонена большинством всего в один голос. Репше, опрометчиво заявивший накануне, что голосование по закону «Об образовании» в редакции, одобренной комиссией, есть вотум доверия его правительству, объявил об отставке в тот же день. А за учителями, не пожелавшими поддержать нас в сопротивлении «реформе», имеется маленький вполне материальный должок.


1. Конфликт на парламентском уровне, его участники.
Парламент современного конституционного демократического государства можно рассматривать как высший представительный орган власти, вырабатывающий общую волю народа на основе согласования социальных интересов, в том числе противоборствующих, различных политических партий, иных объединений граждан, образующих депутатские фракции и группы, путем принятия единых решений в форме закона и иного акта в целях достижения общественного согласия. Точки зрения, взгляды, знания, наконец, интересы субъектов – а в парламентском процессе это политические партии, блоки, объединенные в депутатские фракции, группы, и отдельные депутаты – во время взаимодействия могут находиться в полном или частичном согласовании, но могут быть и в абсолютном противоречии. В этом случае их противоборство реализуется в когнитивном конфликте и может быть не связано с нарушением отношений между названными субъектами. Таким образом, с одной стороны, в парламентском процессе могут, и в идеале должны, участвовать стороны, не имеющие никаких принципиальных взаимных личностных или иных претензий. Однако, с другой стороны, анализ разнообразных конфликтов свидетельствует о том, что какие бы конкретные причины ни лежали в основе поведения противоборствующих сторон, в конечном счете они упираются в их интересы, которые в случае конфликта оказываются противоположными или несовместимыми.
Конфликт интересов на парламентском уровне в конституционном демократическом обществе предполагает конкретных участников – политические партии и их блоки, иные объединения граждан, которые выражают свои социальные интересы через депутатские фракции, группы, отдельных депутатов. В этом случае возникает политико-правовая парламентская ситуация, характерная для стран с устоявшимися конституционными принципами демократии, а именно: взаимоотношение большинства и меньшинства, партии или блока, имеющих большинство депутатских мест в парламенте, и партий, находящихся в оппозиции. Конфликт в парламентах этих стран чаще всего происходит между парламентским большинством и депутатским меньшинством. Задача оппозиции в этой ситуации заключается в критике Правительства и поддерживающего его парламентского большинства, а также в конечном итоге – в представлении альтернативы по персональному составу Правительства и победы на выборах.
В отношениях с оппозицией необходимо иметь в виду несколько моментов. Во-первых, многопартийность в обществе является проявлением политологической закономерности, которой подчиняется эволюция партийно-политической структуры общества при переходе от тоталитарного устройства к демократическому. В социально-политическом плане этот процесс вызывается стремлением выразить на государственном уровне интересы различных общественных сил, реально существующих или способных возникнуть в обозримой перспективе. В обстановке борьбы за перераспределение власти возникает политический конфликт, который может быть представлен как межпартийный конфликт на горизонтальном уровне. Таким образом, в обществе, особенно в момент обострения социальных противоречий, стремительно растет число организованных политических субъектов, являющихся потенциальными участниками конфликта.
Во-вторых, в условиях современной России идет параллельный процесс становления как партийно-политической структуры, так и новых государственно-властных структур. К этому следует добавить тот факт, что к 1994 году партийная система в России сложилась в достаточной степени для того, чтобы сделать возможным формирование на ее основе новых властных структур.
Не ставя перед собой задачи анализа политических партий и блоков в ходе выборов в декабре 1993 года в Федеральное Собрание РФ, отметим лишь тенденцию к дальнейшему развитию партийных блоков, фракций и к их укрупнению На парламентском поле эта тенденция выражается в противоборстве формирующихся депутатских блоков и фракций, а также в стихийности и неоднозначности их проявлений.
2. Подходы к решению парламентских конфликтов.
Поскольку управление конфликтом предполагает деятельность, направленную на примирение противоборствующих интересов и выработку общего согласованного решения, то логично поставить вопрос о носителях этих интересов В связи с этим получается, что нужно способствовать легальному оформлению новых партий, блоков, их стабилизации. С одной стороны, они станут конфликтной силой по отношению к группам, представляющим другие интересы. Но, с другой стороны, как правильно отмечают исследователи, они также и являются посредническими структурами, которые выполняют функцию объединения индивидов в общество Неорганизованные индивиды потенциально представляют собой более опасный источник поддержки для экстремистских сил левого или правого уклона, чем те, кто принадлежит организованным для конфликта группам. В любом случае задача состоит не в том, чтобы изолировать оппозиционеров от принятия решений, а напротив – приобщить их к власти, чтобы они ее получали законным путем
Здесь уместно обратить внимание законодателей на отсутствие до сих пор закона о политических партиях в России.
Считая, что управление является одним из общих концептуальных подходов к конфликту, можно предположить, что в отношении конфликта на парламентском уровне может и должен быть применен преимущественно нормативный или морально-правовой подход При таком условии конфликт решается при использовании набора правовых, моральных или этических норм. Результат будет зависеть от того, есть ли между субъектами парламентского процесса согласие относительно этих норм. То есть при условии, что правила принимаются всеми и речь идет лишь об их применении к конкретному случаю. Однако, если возникает разногласие и невозможно использовать консенсус, т. е.. в конечном счете все нормы отвергаются как неподходящие для всех участников – субъектов парламентского процесса, то возникает необходимость их навязывания либо решения конфликта другим путем, желательно конституционным: в демократическом государстве вступает в действие конституционная норма о роспуске парламента. В результате, при нормативном подходе, возможно решение конфликта путем компромисса или консенсуса, а также силой. Под силой следует понимать в данном случае роспуск парламента, т. е. правовой метод, а под компромиссом – ряд процедур, носящих согласительный характер и ведущих к консенсусу.
В отношении конфликта, решаемого на уровне парламента, главным требованием можно считать его институализацию, связанную с нормативным подходом и воздействием нормы права на поведение его участников Если неинституализированный конфликт характеризуется отсутствием принципов или правил и чаще всего представляет собой стихийный и не поддающийся контролю взрыв недовольства, то при институализированном конфликте диссонанс, несовместимость сторон выражаются в пределах установленных норм и правил
Поэтому в последнем случае появляется возможность предсказать поведение участников конфликта – партий, блоков, депутатских фракций, групп.
В юридическом аспекте условиями институализации конфликта на парламентском уровне являются различного рода законодательные и нормативные акты, устанавливающие определенные нормы и правила, которые позволяют создать механизм разрешения конфликта либо сами составляют суть этого механизма.
Процессуальный характер этих норм предполагает создание определенных парламентских процедур – правил организации и деятельности парламента, закрепленных в конституциях, регламентах, иных правовых актах.
В большинстве демократических государств основные парламентские процедуры, направленные на преодоление разногласий и разрешение конфликтов, закреплены в Конституциях. Эти процедуры носят название согласительных или примирительных и по своей сути являются конституционными основаниями для достижения консенсуса, управления конфликтом парламентским путем. Главным образом, такие процедуры применяются в законодательном процессе.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 года в законодательной процедуре парламента к спорным и конфликтным ситуациям относятся: отклонение Советом Федерации закона и несогласие Государственной Думы с решением Совета Федерации. В первом из этих случаев палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе. Во втором случае федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него в Государственной Думе проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, если консенсус не достигается, решение, то есть федеральный закон, должно быть принято в обычном порядке, но квалифицированным (две трети) большинством голосов.
Свое функциональное развитие конституционные нормы консенсуального характера, обеспечивающие согласованную деятельность парламента, находят в Регламентах, иных актах, регулирующих его работу.
Регламент Государственной Думы содержит подробную регламентацию (глава 4) согласительной процедуры по повторному рассмотрению федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Положения Регламента предусматривают условия и порядок создания и работы согласительной комиссии, процесс принятия решений по каждому предложению этой комиссии, а также процедуру повторного рассмотрения Государственной Думой закона, если она не приняла предложений комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. После повторного голосования по федеральному закону квалифицированным большинством этот закон направляется уже не в Совет Федерации, а Президенту. Таким образом, Регламент Думы избегает повторения конфликтной ситуации в парламенте и выносит. его за пределы законодательного органа на рассмотрение главы государства.
Регламент Совета Федерации тоже предлагает свой вариант порядка преодоления возникших разногласий (глава 10) и достаточно подробно регулирует ход переговоров в условиях этой процедуры. Это касается порядка работы комиссии, протоколирования и принятия решений.
Надо отметить, что использование переговорных процедур, согласительных и иных паритетных комиссий в парламенте очень важны для преодоления разногласий, особенно на ранних стадиях конфликта Поэтому совершенно очевидна важность четкой и подробной регламентации разных согласительных процедур в Регламентах, других Положениях и Правилах, которых пока очень мало.
Парламентские процедуры по предотвращению, разрешению или прекращению конфликта не исчерпываются созданием специальных согласительных органов. Большая часть из них, на наш взгляд, регулируется нормами парламентского права и направлена на преодоление внутрипарламентских коллизий, противоречий. Эти процедуры выработаны многолетней практикой парламентаризма и являются правилами ведения дискуссии, т.е. парламентских дебатов, порядка проведения заседаний, классификации предложений по законопроектам и иным вопросам, порядка их обсуждения, работы комиссий и комитетов, голосования, административного аппарата.
Рассмотрим наиболее важные из них, имеющие отношение к предмету нашего исследования. Обратимся к парламентским дебатам. Очевидно, что парламентские дебаты по своей сути максимально приближены к переговорам между сторонами. А, как известно, переговоры являются одним из наиболее демократических форм урегулирования, или, что значительно лучше, предотвращения конфликта
Регламенты обеих палат Федерального Собрания, подобно принятой мировой практике, имеют специальные разделы о парламентских слушаниях. Отличительными особенностями этих разделов являются нормы поведенческого характера в отношении депутатов, взаимоотношений депутата и председательствующего парламента. Последние часто соприкасаются с нормами и правилами депутатской этики, соблюдение которой помогло бы избежать развития основной части межличностных конфликтов.
Надо сказать, что уже вновь избранное Федеральное Собрание не избежало конфликтов между отдельными депутатами, носящими скорее межличностный характер, хотя причины, их побудившие, могли быть разными Межличностные конфликты между депутатами имели место и в предшествующем Верховном Совете РФ, и в работе Съездов Советов народных депутатов. Иногда это не ограничивалось просто выкриками с мест, оскорблениями, жестами, а порой доходило до рукоприкладства, «выноса» депутатов из зала заседаний. Подобные ситуации не являются исключением и для мировой парламентской практики. Конечно, запретительными нормами не всегда решишь такие конфликты. Хотя, разумеется, эти правила нужны. Так, в Регламенте Государственной Думы этим вопросам посвящены, по крайней мере, две статьи, содержащие нормы обязывающего и запретительного характера и предусматривающие санкции за их нарушение, т.е. за создание условий для возникновения межличностного конфликта в парламенте. Эти нормы устанавливают некоторые правила депутатской этики, которые должны соблюдаться. В них, в частности, содержится запрет употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения предусмотрена санкция: предупреждение председательствующего, в случае повторного нарушения выступающий лишается права выступления в течение дня заседаний (ст. 42 Регламента). Лишение депутата слова председательствующим в случае нарушения Регламента, предупреждение, указания – это правовые меры, направленные на разрешение или предупреждение конфликтной ситуации между депутатами. Кстати, председательствующий, пользуясь своими правами, может также удалять из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих работе Государственной Думы.
Вопрос о депутатской этике, конечно, выходит и на другие, помимо Регламента, нормативные акты, непосредственно регулирующие статус парламентариев. Однако проблема состоит не только в правовой стороне, а затрагивает нормы морали, нравственности, общей правовой культуры парламентской работы
3. Условия прохождения законопроектов.
В Регламентах устанавливаются специальные нормы о продолжительности выступлений парламентариев, порядке внесения депутатами предложений, характере этих предложений, очередности их обсуждения. Конечно, структура норм, их характер различаются. Имея в виду предмет нашего исследования, обратимся к нормам – правилам, предусматривающим ряд специальных условий прохождения законопроекта, запретов, ограничений дебатов, направленных на предотвращение разногласий и конфликтов.
Приведем некоторые примеры из мирового парламентского опыта Так, в парламенте Великобритании процесс прохождения законопроекта зависит от характера билля. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, т.е. внесенные депутатами – членами правительства, и законопроекты частных членов, т.е. внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства.
Почти все время палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго определенное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законопроекта частного члена в палату общин.
В отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом – на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет. Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта.
Финансовое законодательство в Великобритании – исключительная прерогатива палаты общин. Инициатива в финансовыхвопросах принадлежит правительству.
Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое «законодательное заседание». Правда, при этом Регламенты палаты депутатов и сената установили исчерпывающие перечни законопроектов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание комиссий (например, законопроекты конституционного, избирательно-правового характера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, утверждающие бюджеты и финансовые отчеты).
Прохождение законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законодательной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются. Комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения потребует правительство либо десятая часть депутатов или если компетентная комиссия не согласится с мнением запрошенной комиссии.
Ограничение законодательной процедуры вводит Конституция Франции: если во время обсуждения выясняется, что какое-либо предложение или поправка не входят в область законодательства или противоречит полномочиям, предоставляемым в соответствии со ст. 38 Конституции, т.е. полномочиям, уже делегированным парламентом правительству, то последнее может заявить о неприемлемости предложения.
В процессе прохождения законопроекта во французском парламенте важное значение придаетвя обсуждению поправок: сначала обсуждаются поправки об упразднении статьи, затем – от наиболее удаленных по смыслу – к более приближенным по тексту. Происходит обсуждение и голосование каждой поправки.
Есть еще и такая особенность, касающаяся блокирования голосования правительством. На основании ст. 44 Конституции правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или по его части с учетом лишь поправок правительства. Такая процедура называется «блокированным голосованием». Процедура такого голосования позволяет правительству в любое время прервать дискуссию.
Конституция Франции 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления сената, но только в том случае, когда того хочет правительство. Премьер-министр может потребовать введения срочной процедуры: он имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение.
Правительство может также заявить о срочности проекта до конца общей дискуссии в палате, не предлагая при этом создать смешанную паритетную комиссию, а рассчитывая принять закон путем обычной процедуры.
Существует также возможность обсуждения законопроекта с ограниченными дебатами. Такого обсуждения может требовать правительство или комиссия, рассматривающая проект по существу, если законопроект не вызывает каких-то серьезных возражений.
4. Парламентские дебаты.
Помимо парламентских процедур, рассмотренных выше, существуют правила – приемы ведения парламентских дебатов. Их особенность заключается в том, что они могут применяться лишь в необходимых случаях в ходе парламентских слушаний для преодоления возражений оппозиции и урегулирования спорных ситуаций. В мировой парламентской практике такие правила-приемы весьма распространены. В основном – это способы ограничения дебатов или их прекращения в пользу парламентского или правительственного большинства. Приведем некоторые примеры.
Так, в правилах палаты общин Федерального парламента Канады существует прием закрытия дебатов. Он основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить обсуждение, окажем, к 12 часам утра без объявления перерывов в работе парламента. В случае принятия этого предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: время сокращается и решение "Принимается вне зависимости от стадии рассмотрения вопроса.
Закрытие дебатов явилось эффективным средством в руках правительства против оппозиции, и последняя была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным законопроектам в рамках Регламента. Имеются и другие приемы, которые получили даже свои наименования: «кенгуру» и «гильотина». Первый из них позволяет спикеру самому определять, какие поправки к законопроекту обсуждать, а какие – нет, т.е. «перескакивая» в нужную сторону. «Гильотина» – наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Иногда применяются разные приемы в их сочетании. Таким образом, эти процедурные приемы в основном направлены на обеспечение интересов правительственного большинства, а не оппозиции.
В научной литературе заслуживают внимания исследования парламентских процедур, представленные в виде руководства по парламентскому праву – своеобразного кодекса правил ведения парламентских слушаний. Речь идет, прежде всего, о классическом исследовании этих вопросов в книге генерала Г.М. Роберта «Азы парламентской культуры», неоднократно переиздаваемой с 1876 г с необходимыми дополнениями. Характерно, что в изложении правил парламентской процедуры в книге значительное место уделяется классификации предложений в ходе обсуждения, порядку их предпочтительности, а также методам голосования. Дается таблица парламентских правил и специальный указатель предпочтительности предложений.
Составление и использование подобных схем было бы весьма полезным с точки зрения преодоления коллизионности норм о процедурах и согласованности парламентских переговоров.
5. Голосование.
К конфликту ведет и нарушение уже установленных парламентских процедур любой из сторон. Разумеется, здесь трудно обойти вопрос, насколько хороши или плохи правила или нормы, регулирующие парламентские процедуры Обратимся в связи с этим к недавнему прошлому – опыту работы Верховного Совета РФ.
В практике работы прежнего парламента встречалось немало нарушений процедурного характера, связанных с проблемами прохождения законопроекта. Так, после прохождения закона в первом чтении текст законопроекта, наряду с внесением высказанных поправок, слегка правился дополнительным образом Это нередко происходило в редакционно-издательском отделе, где в некоторых формулировках без ведома парламента устранялись шероховатости. Может быть, это действительно было необходимо Но возможно это только после того, как проинформирован парламент, и такая процедура предусмотрена Регламентом. Нередко при обсуждении законопроектов имели место торопливость, эмоции, а также преобладание интересов сиюминутной политической конъюнктуры, отсутствие достоверной информации, компетентного докладчика. Другая слабость прохождения законопроекта, которая опять-таки не имела полного и конкретного решения в Регламенте, связана с процедурой голосования.
Надо отметить, что процедура голосования в законодательном процессе прежнего Верховного Совета в целом приобрела ряд демократических начал. Этому в значительной мере способствовало введение двух чтений законопроекта, что дало возможность проводить по нему три голосования. Демократическим моментом в этой процедуре являлось также нормативное закрепление мер, направленных на охрану прав меньшинства. Депутату, выступающему от имени группы, предоставлялось слово при наличии одной пятой голосов об общего числа депутатов. Одной пятой голосов принималось также решение о проведении постатейного голосования.
Но наибольшие трудности и проблемы при голосовании возникали на стадии второго чтения законопроекта. В практике работы Верховного Совета порядок голосования (в целом или постатейно) определяется, как правило, в каждом конкретном случае, в зависимости от важности законодательного акта, сложности его структуры и объема. Таким образом, сначала голосовался проект в целом, затем – его постатейное обсуждение и голосование, часто без отдельного голосования поправок. Постатейное голосование законопроектов начиналось с голосования отдельно каждой статьи (раздела, главы), которая принималась «за основу». Надо сказать, что термин принять «за основу» неизвестен мировой парламентской практике. В Верховном Совете это порождало немало споров. Термин, однако, .перекочевал и в ныне действующий Регламент Государственной Думы (ст. 113), правда, уже в отношении всего.проекта закона во втором чтении.
Отсутствие отдельного голосования поправок на практике, как правило, приводило к тому, что многие существенные поправки не попадали в поле зрения законодателя и не учитывались.
Регламент Государственной Думы предлагает совсем иной подход к обсуждению и голосованию поправок. Преимущественное право принимать или отклонять поправки к законопроекту принадлежит ответственному комитету, куда должны направляться поправки после первого чтения. Далее комитет разрабатывает таблицу поправок, принятых или рекомендованных им к отклонению Во втором чтении законопроекта отдельное обсуждение поправок возможно, но лишь при наличии возражений фракций, депутатских групп или депутатов. Время возражений ограничено тремя минутами. Предусмотрено дальнейшее голосование об одобрении или отклонении поправки. Однако далее, если следовать Регламенту, возникает неясная ситуация, когда же точно проект принимается за основу – после рассмотрения всех возражений против включенных поправок или только части из них. По Регламенту это возможно в любом случае, так как записано «при рассмотрении возражений», а не «после». По отклоненным же ответственным комитетом поправкам голосование проводится лишь в случае, если голосование состоялось против рекомендации комитета по отклонению сразу всех соответствующих поправок. И только в том случае, если законопроект за основу не принят (соответственно после утверждения вышеназванной рекомендации комитета), возможно рассмотреть отклоненные поправки. Порядок не совсем ясен, поэтому он позволяет председательствующему проводить в принципе иное процедурное решение.
Некоторые формулировки Регламента Думы страдают юридической неточностью. Так, принятый во втором чтении законопроект направляется в комитет, где с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы происходит устранение «возможных внутренних противоречий», а также устанавливаются «правильные взаимосвязи статей». Подобные неясные формулировки сами могут стать причиной ряда противоречий уже между законодателями и Аппаратом Парламента и даже привести к конфликтной ситуации, например на этапе третьего чтения законопроекта, где не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению.
Важно обратить внимание на предусмотренную тем же Регламентом процедуру согласия в отношении комитетов Думы, участвовавших в работе над законопроектом, в случае возникновения между ними разногласий. Однако сами меры по достижению согласия не конкретизируются, а остаются на усмотрение комитетов. В этом случае предлагается вариант факультативного консенсуса. Вопросы, по которым не достигнуто согласие, вносятся на рассмотрение Совета Государственной Думы (ст. 102, абз. 5 Регламента).
Нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в парламенте, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так ранее не редкостью были моменты, когда один депутат регистрировался или голосовал за двоих, троих. В действующем Регламенте Государственной Думы также не установлен порядок голосования одного депутата за другого. В Регламенте нет возможности находящемуся вне парламента депутату выразить свою волю, как это принято в некоторых других странах.
Процедуры прохождения законопроекта на всех этапах не лишены такого нового явления для российской парламентской жизни, как лоббизм. Разумеется, пока еще рано говорить о весьма активном проявлении лоббизма в соответствии с его принципами и особенностями подобно тому, как это происходит в развитых западных странах и США. Однако уже сейчас можно проследить этапы его формирования и довольно быстрого процветания. Как отмечалось ранее, стало понятно, что демократия невозможна без конструктивной оппозиции. Уже имеются достаточно серьезные основания для формирования и правового регулирования действий политических блоков и фракций, связанные с новым порядком выборов в Федеральное Собрание.
Интересно посмотреть, как законодательно явление лоббизма закреплено в других странах. Законодатели в ФРГ, например, исходят из того, что лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны. Как отмечает немецкий политолог Г. Вольманн, сильные позиции организованных интересов и союзов в правительственной системе – это социально-политическая гарантия против резких шатаний в том или другом направлении в случае изменения партийно-политического большинства и смены правительства. В ФРГ нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, как например, в США. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. Следует в этой связи упомянуь Регламент деятельности германского бундестага. Он, в частности, предусматривает возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». Впрочем, из данного положения Регламента не вытекает непременное право представителей интересов на организацию таких слушаний. В конечном итоге сам комитет полномочен решать, кого из представителей союза необходимо заслушать.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания предусматривает возможность участия в заседаниях и работе комитетов и комиссий экспертов, представителей заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
________________________________________
См. подр.: Чумиков А Н Социально-политический конфликт. Теоретичeские и прикладные аспекты. М., 1993 С. 16-17.
См.: Массовые движения в современном обществе. М., 1990 С. 72.
См.: Ч ушков А.Н. Указ. соч. С. 157
См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания – Парламента Российской Федерации М., 1994
См.: Регламент Совета Федерации первого созыва Принят Советом Федерации 28 июля 1994 г с последующими изменениями и дополнениями М, издание Совета Федерации, 1995.
См.: Парламенты мира. М., 1991 С. 222-224.
См.: Роберт Г.М. Азы парламентской культуры. М., 1992. С. 301.
См.: Вольманн Г. Чем объясняется стабильность политического и экономического развития ФРГ//Гос. и право. 1992. № 11.

Кленкина, Ольга Валерьевна

Ученая cтепень:

Кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Код cпециальности ВАК:

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

Глава 1. Парламентские процедуры как правовой институт.

§1. Понятие и элементы парламентской процедуры .

§2. Правовое закрепление парламентских процедур.

Глава 2. Парламентские процедуры как фактор организации деятельности органа законодательной власти в Российской Федерации.

§1. Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в Российской Федерации.

§2. Влияние структуры органа законодательной власти на содерэ/сание и форму парламентских процедур.

§3 Парламентские процедуры как инструмент регулирования влияния политических групп на государственную политику.

Глава 3. Место парламентских процедур в механизме обеспечения реализации функций законотворческого органа.

§1. Соотношение законотворческого процесса и парламентских процедур.

§2. Парламентские процедуры и разделение властей (с точки зрения функционирования системы сдерэюек и противовесов).

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Согласно действующей Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти на территории России. Существование парламента является всеми признанной гарантией этого принципа, а исследование проблем парламентаризма - одним из способов повышения эффективности его реализации.

История представительных и законодательных органов власти в России хотя и достаточно длительна, но весьма дискретна. Историю народного представительства следует вести с народных вече, боярских дум и Земских Соборов.

Новейшая история российского государства содержит богатейший материал для исследователей любых проблем парламентаризма, поскольку за короткий период (менее 100 лет) в России неоднократно сменились принципы деятельности представительных органов власти, порядок их образования и компетенция.

Именно из-за подобного разнообразия, которое не позволяло сформировать и развивать единую концепцию парламентаризма в российском государстве большое количество вопросов не получило должного анализа в трудах ученых юристов , хотя неизменно привлекало их внимание.

Само по себе построение правового государства означает закрепление в нормах права его сущностных соствляющих1. Одна из них - правовое регулирование деятельности органов государственной власти. Проблема регулирования внутренней деятельности парламента, иначе говоря, парламентской процедуры, не получила пока в науке должного разрешения.

В существующей в настоящее время системе разделения властей, при относительной слабости законодательной власти, возрастает роль любых

1 Байтип М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани 2-х веков). - Саратов: СГАП , 2001. С. 229-330. механизмов, могущих укрепить положение парламента в системе властных органов. Одним из таких механизмов является парламентская процедура.

Тенденция развития конституционного права Российской Федерации на современном этапе состоит в повышении интереса к проблемам парламентаризма, что выражается в признании новой подотрасли конституционного права - парламентского права.

Стандартное определение парламентской процедуры как формально закрепленного порядка деятельности парламента оставляет открытым вопрос о способах формального закрепления и содержании понятия «деятельность парламента », что порождает различные трактовки данных терминов и вводит проблему содержания термина «парламентская процедура » в ряд дискуссионных.

Проблема регулирования деятельности парламента как представительного и законодательного органа является одним из направлений развития современного конституционного права России.

Разрешение этой проблемы невозможно без выработки комплексного понятия парламентской процедуры и определения способов правого регулирования внутренней деятельности парламента, оценки результативности существующих парламентских процедур.

Принятие регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации как регламентов нового типа, направленных на неоднократное применение разными созывами представительных органов одних и тех же процедурных институтов ставит перед учеными задачу глубокого изучения их содержательной части, практической значимости как гарантий формирования в России правового государства с реально самостоятельной и выражающей интересы народа законодательной властью.

Приведенные выше обстоятельства убедительно свидетельствуют об актуальности, теоретической и практической значимости разработки политико-правовых проблем регулирования внутренней деятельности парламента. Таким образом, исследование парламентской процедуры является актуальным с одной стороны, с точки зрения теоретической - как научное обоснование порядка деятельности парламента и разработка направлений совершенствования его работы, с другой стороны - с практической точки зрения - как средство повышения результативности работы парламента в условиях становления парламентаризма и нестабильности основных актов, регулирующих работу парламента.

Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования - парламентская процедура представительных (законодательных ) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда.

Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.

Формулирование цели предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования: определить содержание понятия парламентская процедура, видов и способов нормативного закрепления парламентской процедуры; проанализировать влияние парламентской процедуры на организацию внутренней деятельности парламента, в том числе в качестве канала влияния политических и иных групп на государственную политику; исследовать процедурные институты как способ осуществления парламентом своих полномочий в качестве законодательного (представительного) органа государственной власти; выявить основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и предложить пути их решения.

Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного права в дальнейшем.

Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А.Кистяковского, Г.Ф.Лазаревского,П.Г. Мижуева , К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича .

В советский период развития науки конституционного права «парламент » как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян , А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский , В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова , Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева , Б.А.Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В.О. Лучин ).

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А,Авакьян, И.В.Гранкин, В.Д.Горобец, И.М. Степанов , Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев , В.И. Лафитский и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым , В.А. Кряжковым, П.А.Лазаревым, В.Ф.Прозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой , И.М.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой , Ю.А. Юдина.

Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д.Зражевская, В.А.Виноградов, Б.А. Страшун )

Недостаточная изученность в отечественной литературе теоретических положений об организации деятельности парламента заставляет обратиться к научному творчеству иностранных ученых. При написании диссертации использованы переведенные работы Э. Д"Левеле, К. Маркса, Дж.-Ст. Милля, Ш. Монтескье , Генри Роберта, а также статьи и монографии на иностранном языке таких авторов, как J.Cooper, M.Dandavate, H.L.Hart, С.Е.S.Franks, D.Jaensch, S.C.Kashyap, E.J. Kirchner, M.L.Mezey

В последнее время парламентские процедуры не были объектом исследования, описанными в большом количестве диссертаций, но при написании диссертационной работы учитывались выводы и предложения, сделанные в ряде исследований по конституционному процессу и парламентскому контролю.

В процессе разработки различных вопросов темы, были использованы положения трудов по общей теории права, конституционному и административному праву. Цели и характер исследования потребовали привлечения политологической и социологической литературы по сопутствующим вопросам.

Методологическая основа диссертационного исследования строится на применении ряда общенаучных методов исследования. Среди них: сравнительное исследование; переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный подход к исследованию и др. Также были использованы специфические частноправовые методы: системно-правовой и функционально-правовой анализ; исторический и формально-логический подход; формально-догматический метод и т.д.

В ходе исследования предполагается проанализировать федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные институты парламентской процедуры и акты большинства субъектов федерации (79 субъектов).

Научная новизна исследования предопределена выбором темы и состоит в комплексном анализе парламентской процедуры с содержательной, функциональной и формальной стороны. Это позволило в теоретической части диссертации сформулировать определение парламентской процедуры, обозначить основания выделения групп процедур, предложить критерии отнесения норм парламентской процедуры к той или иной форме ее закрепления. В практической части исследования на основе сравнительно-правового анализа регламентов палат Федерального Собрания, представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, парламентов зарубежных государств предложены изменения и дополнения процедуры деятельности региональных легислатур (порядка проведения прений, формирования руководящих органов парламентов, проведения парламентских слушаний и др.).

Парламентские процедуры последовательно рассматриваются в работе в качестве средства реализации принципов работы парламента. Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

На защиту выносятся следующие положения:

1. Совершенствование правового регулирования и дальнейшее теоретическое изучение парламентских процедур невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки унифицированного определения парламентских процедур. Под парламентскими процедурами следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента, состав, способ формирования и порядок функционирования его органов, права и обязанности субъектов, участвующих в деятельности парламента, и на основании которых он реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Кроме того, для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев необходима разработка классификации парламентских процедур. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем формального закрепления соответствующих норм. Диссертант предлагает несколько оснований классификации: по структуре парламента, по степени гибкости, по содержанию действий парламента, по степени использования процедур в реализации принципов деятельности парламента и др.

2. Парламентская процедура представляет собой важнейший институт подотрасли конституционного права - парламентского права - и имеет собственный специфический круг источников правового регулирования. Включение в него закона может вызвать дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим внутреннюю организацию и. деятельность законодательного (представительного) органа, является регламент. Его юридическую природу отличают: предмет регулирования (отношения, закрепленные регламентом, могут быть объектом воздействия только норм Конституции); круг субъектов регулирования (все участники парламентского процесса); порядок принятия и внесения изменений.

3. Основной целью нормотворчества в области парламентской процедуры должно быть стремление к универсализации положений, например, часть процедур осуществления контрольных полномочий парламента может быть объединена в один процедурный институт назначения на должность и отстранения от должности должностных лиц, назначаемых парламентом или с согласия парламента.

4. Предлагается ряд изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания и регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в следующих областях: борьба с обструкцией, дисциплина прений , формирование руководящих органов законодательного (представительного) органа, отдельные контрольные полномочия парламента.

5. Проанализировано влияние принципа многопартийности на парламентскую процедуру и сделан вывод о наличии возможности нарушения основ деятельности законодательного (представительного) органа, таких как: равенства прав депутатов , обязанности депутата представлять в парламенте интересы всего народа. Предложен ряд изменений и дополнений в регламенты представительных органов с целью устранения данных негативных явлений. В их числе: предложение о формировании смешанной депутатской группы; законодательное закрепление ответственности депутата (члена Совета Федерации) за пропуск заседаний палаты ; ограничение членства в депутатских объединениях Председателя Государственной Думы и его заместителей и др.

6. На основе анализа текстов регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сделан вывод о необходимости универсализации норм регламентов. Предложено принятие модельного регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Модельный регламент должен утверждаться постановлением палат федерального парламента и иметь рекомендательный характер. Его принятие должно послужить укреплению вертикальных связей между органами законодательной власти.

7. Сделан вывод о том, что из всех принципов работы законодательного (представительного) органа в настоящее время наименее реализованы принципы гласности и учета мнений избирателей в работе парламента. Предложены рекомендации по материализации данных принципов. Автор считает целесообразным нормативное закрепление возможности судебного обжалования как нарушения сроков работы с законодательными инициативами, так и ограничения допуска граждан на заседания законодательного (представительного) органа.

Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Кленкина, Ольга Валерьевна

Заключение.

На основании всего вышесказанного можно выделить следующие проблемы совершенствования парламентской процедуры в Российской Федерации и предложить пути их совершенствования.

1. Проблема формирования научно-теоретической базы деятельности парламента .

На современном этапе развития науки конституционного права парламентское право как подотрасль права конституционного только начинает свое развитие. Признавая парламентское право самостоятельной подотраслью права, мы расширяем возможность научного творчества в данной области знания. Практическая деятельность парламента должна опираться на научно- теоретический фундамент. Следовательно, должно быть выработано единое понятие парламентской процедуры как объекта регулирования процедурных актов парламента. Под парламентской процедурой следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих работу парламента, состав и способ формирования его органов, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного органа. Таким образом, из понятия парламентской процедуры выводится деятельность комитетов и комиссий парламента, а также парламентских фракций и депутатских групп.

Разработка классификации парламентских процедур необходима для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем принятия соответствующей процедуры.

2. Проблема определения нормативно-правовых актов, регулирующих парламентскую процедуру и соотношения их юридической силы.

Парламентская процедура регулируется следующими видами нормативно-правовых актов: . Конституцией ; . законами; Регламентом высшего представительного органа; . актами парламента; . обычаем и парламентским прецедентом ;

Основными проблемами, пути решения которых обозначены данной работой состоят в следующем:

А. Соотношение конституционных и регламентарных норм о парламентской процедуре.

В текст конституции должны включаться только те нормы о деятельности представительного органа, которые являются наиболее стабильными. Чрезмерное конституционное регулирование некоторых вопросов может привести к утрате гибкости в работе парламента, и, как следствие, к перетеканию реальных власти в руки государственной администрации с разрушением принципа разделения властей.

Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней организации парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Критериями отнесения нормы к одному из указанных актов, будут: a) круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой. b) уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

В. Место регламента высшего представительного органа в системе норматив!to-правовых актов Российской Федерации.

В настоящее время с формально-юридической стороны регламент представительного органа является постановлением палаты. Для закрепления самостоятельности парламента в системе разделения властей в государстве необходимо нормативно закрепить статус регламента в качестве самостоятельного вида нормативно-правового акта, занимающего место между Конституцией и федеральными конституционными законами.

С. Допустимость включения норм о парламентской процедуре в тексты законов Российской Федерации.

На основании текстов Регламентов палат Федерального Собрания деятельность палат может регулироваться федеральными законами. Однако необходимо избежать дублирования законами текстов регламентов и излишнего вмешательства Конституционного Суда в деятельность парламента. Таким образом, закон не должен касаться собственно процедурных вопросов, чтобы не нарушать принцип разделения властей. Однако в него могут быть внесены нормы о последствиях некоторых парламентских процедур вне рамок самого парламента. Например, путем принятия соответствующего закона можно придать официальный статус рекомендациям, принимаемым на парламентских слушаниях.

3. Проблема нормативного урегулирования организации деятельности парламента.

Основным направлением совершенствования парламентской процедуры в данной сфере является более подробная регламентация в следующих направлениях работы парламента

А. Сессионность работы парламента.

Следует признать очень удачной законодательное закрепление сессионности работы российского парламента. С одной стороны, на уровне Конституции закреплено право российских граждан иметь полноценный парламент весь срок полномочий депутатов. С другой стороны, Регламенты палат Федерального Собрания закрепляют периоды, в течение которых парламент будет созван несмотря ни на что.

В дополнительной регламентации нуждаются два момента. Во-первых, регламенты высшего представительного органа не содержат возможности созыва внеочередной сессии, что делает норму Конституции простой декларацией . Необходимо внесение в Регламенты палат Федерального Собрания нормы о том, кто правомочен созывать внеочередную сессию (причем, желательно использовать английскую модель), инициаторов такого созыва, сроки проведения сессии. Во-вторых, должен быть регламентирован вопрос о «наследовании » нерешенных вопросов новым составом депутатов . Представляется, что при изменении депутатского корпуса новый состав народных избранников имеет право составлять новую программу деятельности без учета вопросов, неразрешенных в прошлую сессию.

В. Порядок формирования списка ораторов в прениях .

Существующая система формирования списка ораторов не гарантирует всестороннее обсуждение вопроса, ознакомление со всеми точками зрения. Следует нормативно закрепить чередование ораторов «за» и «против » предложения.

С. Ответственность депутатов и членов Совета Федерации за неучастие в работе палаты .

Поскольку депутаты и члены Совета Федерации работают на постоянной профессиональной основе, постольку они обязаны принимать участие в работе парламента наравне с любыми другими работниками.

Следовательно, необходимо закрепить меры взыскания , которые могут быть наложены палатой за неучастие депутата в работе представительного органа. Такой мерой может быть лишение части денежного содержания.

D. Дисциплина прений .

Регламентами палат высшего представительного органа Российской Федерации предусмотрен запрет на выступление не по существу вопроса, на чтение речи, использование непарламентской лексики и так далее. Однако процедурные правила работы палат не содержат последствий в отношении лиц, нарушающих данные запреты .

На палату следует возложить полномочия по лишению слова нарушителя в течение нескольких заседаний. Вопрос на голосование должен ставиться Председательствующим на заседании, решение приниматься большинством голосов присутствующих.

Е. Порядок принятия решения о проведении парламентских слушаний; закрепление результатов парламентских слушаний.

Парламентские слушания - процедура, гарантирующая высокую степень проработки решения, принятого представительным органом. Путем внесения соответствующих норм в Регламент Государственной Думы может быть расширен субъектный состав инициаторов парламентских слушаний, что позволит использовать эту процедуру шире, чем сейчас.

Основным недостатком парламентских слушаний на современном этапе является низкая результативность. Это связано с тем, что статус решений (рекомендаций), принимаемых по результатам парламентских слушаний в Государственной Думе, не определен нормативно. Либо таким рекомендациям следует придавать статус постановлений , делая их таким способом обязательными к исполнению , либо налагать на субъектов, внешних по отношению к парламенту дополнительную обязанность по соблюдению таких рекомендаций, путем принятия соответствующего закона.

4. Проблема нормативного закрепления административной структуры парламента

В целом, современная процедура образования и деятельности структурных подразделений представительных органов государственной власти позволяет решать поставленные перед парламентом задачи. Однако регламенты представительных органов государственной власти, несомненно, нуждаются в некоторой корректировке.

1. Отказаться от наделения комитетов полномочиями субъектов государственной власти (например, контрольных).

2. Конкретизировать процедуру формирования комитетов, сделав упор на сохранение в комитете пропорции партийного представительства в парламенте .

Регламенты должны конкретизировать обязанность депутатов принимать участие в работе комитета.

3. Определить в регламентах срок полномочий административных органов парламентов субъектов федерации, конкретизироваться порядок их формирования и изменения состава.

4. Привести распределение полномочий между административными органами парламента в соответствие одной из основных функций парламента -представительства интересов народа. Следовательно, полномочия председателя представительного органа должны быть сконцентрированы в области проведения заседаний и представления парламента во взаимоотношениях с другими органами власти. Остальные функции должны быть переданы коллегиальному органу, который в большей степени отвечает требованиям представительности.

5. Проблема процедурного урегулирования лоббизма.

А. Членство во фракциях Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Каждый депутат имеет право быть членом депутатского объединения. Это право распространяется и на Председателя представительного органа, и на его заместителей. Однако в целях обеспечения равенства всех фракций и депутатских групп, главу 3 регламента Государственной Думы желательно дополнить нормой о том, что Председатель палаты, его первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы долэ/сны быть членами разных депутатских объединений. Одновременно, в главе 2 регламента Государственной Думы может содержаться запрет на совмещение должности Председателя Государственной Думы, первого заместителя председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы и членства в какой-либо фракции или группе. Перечисленные должностные лица палаты должны в двухдневный срок подать в регистрирующий орган заявления о выходе их состава депутатского объединения.

В. Недостаточность нормативно-правовой базы деятельности депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы Российской Федерации регулирует порядок образования и статус депутатских объединений всего тремя статьями . Нормы, закрепленные в нем, воспринимаются некоторыми исследователями этой проблемы как нарушающие права отдельных депутатов, не входящих во фракции или группы. Возможным способом уравнивания статуса всех депутатов было бы закрепление на законодательном уровне итальянской модели образования смешанной фракции. Кроме того, множество вопросов, имеющих не внутрипартийное, а общегосударственное значение на законодательном уровне не регулируются. Решить данный вопрос возможно путем более интенсивного нормотворчества в следующих направлениях.

1. Расширение соответствующей главы существующего Регламента Думы. Этот способ наиболее прост в процедурном плане. Однако его существенным недостатком является то, что в Регламент могут быть внесены изменения, продиктованные сиюминутной политической ситуацией, то есть, с каждым новым составом депутатов будут изменяться права и статус фракций в зависимости от воли партии, имеющей большинство в парламенте.

2. Дополнение принятого закона «О политических партиях » главой «Парламентская деятельность партии ». В законопроекте , принятом Государственной Думой и отклоненным Советом Федерации содержались нормы, регулирующие данный вопрос. Однако законопроект возлагал на депутатов обязанность «подчинять свою деятельность уставам соответствующих партий». Доведенный до логического конца этот принцип означает возвращение понятия «партийная дисциплина » и отсутствие у депутата возможности голосовать вопреки решению, принятому партией. В такую главу могут быть внесены нормы о финансировании парламентской фракции wiu группы.

3. Закрепление в Регламенте нижней палаты обязанность фракций принимать собственные уставы или регламенты и установить общие правила их составления или типовой устав . Таким образом, парламент будет косвенно контролировать принятие регламентов фракций с целью недопущения в них норм, противоречащих Конституции, законам или в целом принципам работы парламента. С другой стороны, фракция будет вольна в детализации своей работы, а наличие подобного устава как минимум улучшит организацию деятельности депутатского объединения.

6. Проблема эффективности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности.

А. Инициация процедуры отрешения Президента Российской Федерации от долэ/сности.

В дополнительной регламентации нуждается форма представления инициативы. То ли это предложение о начале процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, которое принимается 1/3 голосов от общего числа депутатов (но вопрос слишком сложный, чтобы решать его таким небольшим числом голосов), то ли заявление , подписанное не менее чем 150-ю депутатами . На взгляд диссертанта, это положение Регламента нуждается в расшифровке, либо путем внесения изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, либо путем принятия соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

B. Работа специальной комиссии.

Процедура отрешения президента от должности вполне может быть сокращена на одну стадию (формирование и работу специальной комиссии), поскольку согласно п.2 ст. 179 Регламента Государственной Думы на заседание Государственной Думы могут быть приглашены «.эксперты и другие лица», фактически для дачи показаний. Следовательно, палата сама может оценить обоснованность выдвинутых против Президента обвинений .

C. Обеспечение соответствия закону выдвинутых обвинений.

Внесение в Регламент Государственной Думы требования о привлечении к работе над обвинением Генерального прокурора может служить эффективным способом для избежания затягивания процедуры отрешения

Президента Российской Федерации от должности по соображениям несоответствия формулировок обвинения Уголовному Кодексу.

В целом, закрепленная в регламентах палат Федерального Собрания процедура отрешения Президента от должности не способна играть эффективную роль в системе сдержек и противовесов. Вследствие ее чрезмерной затянутости удовлетворить конституционное требование уложить всю процедуру в три месяца практически невозможно. Отсутствие в регламентах четких сроков работы на том или ином этапе процедуры отрешения президента от должности открывают дорогу незаконному вмешательству в процедурные вопросы, а также совершению должностных преступлений.

Крупным недочетом следует считать отсутствие в регламентах федерального парламента гарантий соответствия закону, как выдвинутых обвинений, так и процедуры их выдвижения. Регламенты содержат противоречия в описании процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, излишне кратки и неопределенны.

Регламенты палат Федерального Собрания не содержат указание на участие парламента в процедуре добровольной отставки Президента. На современном этапе сформировалась обычная норма. Президент сообщает о своей добровольной отставке путем обращения к народу. При использовании такой схемы имеется возможность принятия Президентом вынужденного решения. Задача Федерального Собрания при добровольной отставке Президента - проверить соответствие его воли принятому решению. Таким образом, заявление об отставке Президент должен подавать в Государственную Думу и Совет Федерации. Далее палаты образуют совместную комиссию, которая, с участием Генерального прокурора проверяет добровольность принятого Президентом решения и доводит данную информацию до палат.

7. Проблема процедурного закрепления свободного волеизъявления депутатов при даче согласия на назначение Главы Правительства Российской Федерации.

Поскольку в качестве основы для решения депутатов предлагается программа государственного строительства, постольку было бы разумно обсудить ее в соответствующем комитете Государственной Думы и заслушать его заключение перед голосованием . Существующая процедура может привести к принятию Государственной Думой вынужденного решения под угрозой роспуска.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кленкина, Ольга Валерьевна, 2004 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.93.

3. Конституция СССР от 05.12.1936г.

4. Конституция СССР 1977г. (с последующими изменениями и дополнениями).

5. Федеральный закон «О политических партиях » от 11.07.2001 // СЗ РФ.2001. №29. Ст. 2950.

6. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 // СЗ РФ.2002. №51. Ст. 4982.

7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253

8. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000 // СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3348.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22.04.96. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статей 96 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 11.11.99 // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.

11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации от 23.03.95. // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации от 11.12.98.//СЗ РФ. 1998. №52. Ст. 6447.

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31.10.95. // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации » // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635.

15. Постановление Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея от 19.04.1995 N 187-1 «О Регламенте Законодательного Собрания (Хасэ ) Парламента Республики Адыгея».

16. Закон Республики Адыгея от 01.10.1996 N 25 (ред. от 27.02.2003) «О Государственном Совете Хасэ Республики Адыгея ».

17. Постановление Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай от 18.11.1998 N 7-3 (ред. от 24.09.2002) «О регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай».

18. Постановление Государственного Собрания Курултая - Республики Башкортостан от 06.03.2003 N ГС-875 «О Регламенте Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан».

19. Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 16.04.2002 N 1037-И «О Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия ».

20. Постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28.09.1995 «О Регламенте Народного Собрания Республики Дагестан ».

21. Постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от1405.2002 N 21 -III ЗС (ред. от 20.02.2003) «О Регламенте Законодательного Собрания Республики Карелия ».

22. Постановление Государственного Совета Республики Коми от 18.12.2002 N II-10/98 (ред. от 24.04.2003) «О Регламенте Государственного Совета Республики Коми ».

23. Постановление Госсобрания Республики Мордовия от 14.02.2002 N 602-II «».

24. Закон Республики Мордовия от 10.03.1995 N 61-1 (ред. от 15.11.2001) «О Регламенте государственного Собрания Республики Мордовия »

25. Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) от 27.01.2003 ГС N 16-III «О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) третьего созыва».

26. Постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30.03.1995 N 1 (в ред. от 05.09.2002) «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан ».

27. Постановление Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва от 21.11.2002 N 19 «О Регламенте Великого Хурала Республики Тыва ».

28. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09.2002 N 30 «О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики ».

29. Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 N 83-5 (ред. от 19.03.2003) «О Регламенте Верховного Совета Республики Хакасия ».

30. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25.01.1995 N 17-П (ред. от 24.04.2002) «О временном Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края ».

31. Закон Красноярского края от 30.09.2002 N 4-535 «Регламент Законодательного Собрания Красноярского края ».

32. Постановление Государственной Думы Ставропольского Края от 11.04.96 N 345-28ГДСК (ред. от 17.01.2002) «О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края ».

33. Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 29.11.2000 N 1048 «О Регламенте Законодательной Думы Хабаровского Края » (ред. от2603.2003).

34. Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27.06.2002 N 17/401 «О Регламенте Амурского Областного Совета Народных Депутатов ».

35. Решение Архангельского обл. Собрания депутатов от 06.06.2001 N 121 (ред. от 15.07.2003) «О Регламенте Архангельского Областного Собрания Депутатов ».

36. Постановление Белгородской областной Думы от 05.05.1994 N 2 «О временном Регламенте Белгородской Областной Думы » (ред. от 07.07.1994).

37. Регламент Брянской Областной Думы (ред. от 29.04.1996) (утвержден Постановлением Брянской областной Думы от 30.06.1994N 19).

38. Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 22.05.2002 N 157 «О Регламенте Законодательного Собрания Владимирской Области ».

39. Постановление Волгоградской областной Думы от 11.12.1997 N 71/873 (ред. от 30.08.2001) «О Регламенте Волгоградской Областной Думы ».

40. Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 19.10.1999 N 536 «О Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области » (ред. от 30.10.2002).

41. Закон Воронежской области от 21.05.1997 N 2-II-03 (ред. от 19.06.2003) «О Регламенте Воронежской Областной Думы ».

42. Постановление Законодательного Собрания от 24.05.2001 N 175 (ред. от 14.01.2003) «Об утверждении Регламента Законодательного Собрания Ивановской области ».

43. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 18.12.2002 N 24/7-ЗС (в ред. от 28.05.03) «Регламент Законодательного Собрания Иркутской области ».

44. Постановление областной Думы от 29.03.2001 N 158 «О Регламенте Калининградской областной Думы третьего созыва ».

45. Постановление Законодательного Собрания Калужской области N 98 от 17.04.1997 «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской Области » (ред. от 20.06.2002).

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания.
В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.



Просмотров

Маринованная свекла на зиму
Маринованная свекла на зиму
Лучшие рецепты заготовки на зиму калины красной Рецепты заготовки калины чудо ягоды здоровья
Лучшие рецепты заготовки на зиму калины красной Рецепты заготовки калины чудо ягоды здоровья
Свекла на зиму в банках — очень вкусные рецепты заготовок — маринованная и консервированная, заправка для борща, салат с морковью и по-корейски Свекла целая на зиму в банках
Свекла на зиму в банках — очень вкусные рецепты заготовок — маринованная и консервированная, заправка для борща, салат с морковью и по-корейски Свекла целая на зиму в банках
Что такое параплан Можно ли самостоятельно сшить параплан
Что такое параплан Можно ли самостоятельно сшить параплан
Однолетние георгины: выращивание из семян, когда сажать Когда высаживать в грунт однолетние георгины
Однолетние георгины: выращивание из семян, когда сажать Когда высаживать в грунт однолетние георгины
Минусы и плюсы ваших домов – личный опыт
Минусы и плюсы ваших домов – личный опыт