Бюджетная деятельность государства и публично правовых образований. Понятие и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Категория «финансовая деятельность» - сравнительно новое понятие, которое получило разработку в учебном пособии М. А. Гурвича и подробно было проанализировано в монографии Е. А. Ровинского, а затем в некоторых модификациях воспроизводилось в более поздних учебниках, учебных пособиях и научных исследованиях. Категории «финансовая деятельность» присущи целостность, глобальность и основательность, реализуемые через совокупность принципов финансового права .
Объективная необходимость денежных отношений обусловливает наличие специальной финансовой деятельности государства.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает необходимой составной частью механизма социального управления , представляет собой отраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности. Обеспечивая движение денежных средств в интересах всего общества , финансовая деятельность государства и муниципальных образований носит публичный характер, т. е. независимо от того, кто является участником конкретных финансовых правоотношений (Российская Федерация , ее субъект, муниципальное образование или их органы, должностные лица), по своей сути, форме и методам правового регулирования финансовая деятельность всегда публична с соответствующим распределением предметов ведения и компетенции. Поэтому финансовая деятельность в тех или иных формах осуществляется всеми органами государства .
Финансовая деятельность государства заключается в правомерном поведении субъектов финансового права , направленном на сохранение либо совершенствование юридического механизма регулирования финансовых отношений. Основными направлениями воздействия на механизм финансово-правового регулирования со стороны финансовой деятельности являются правотворчество , правореализация и государственное принуждение.
Финансовая деятельность государства - это основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения.
Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумулирование, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения ее задач и функций.
Содержание финансовой деятельности государства определяется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает финансовое право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений , правового регулирования и правового сознания. В процессе осуществления финансовой деятельности государство сохраняет либо, наоборот, изменяет сложившийся порядок публичных имущественных отношений. Таким образом, результатом финансовой деятельности становятся юридически значимые последствия, наступление которых желательно для государства (совершенствуется сфера правового регулирования финансовых отношений, складываются позитивные финансовые правоотношения).
Осуществляя финансовую деятельность, государство ставит две взаимосвязанные цели - статическую и динамическую. Статическая цель подразумевает определенную «консервацию» финансового состояния государства, сохранение уже достигнутого уровня стабильности и равновесия в доходах и расходах централизованных денежных средств , межбюджетных отношениях , валютном регулировании и т. п. Динамическая же цель направлена на непрерывный процесс правового совершенствования, реформирования и развития финансовых отношений. Названные цели формируют своеобразные программу-минимум и программу- максимум финансовой деятельности государства. Основной же целью Российской Федерации как социального государства является финансовое покрытие затрат на осуществление социально заказанных программ. Необходимо обратить внимание, что указанная цель предполагает реализацию ближайших (промежуточных) целей этой деятельности: сбор государством запланированных денежных средств в бюджетные фонды и запланированное использование денежных средств для решения государственных задач.
Финансовой деятельности свойственны многие характерные черты, присущие любой юридической деятельности. Вместе с тем она имеет свои специфические признаки, к числу которых относятся: обязательное участие государства или муниципальных образований в лице их компетентных органов; направленность на принятие юридически значимых решений посредством реализации государством правотворческой функции; оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, имеющих официальный и общеобязательный характер; юридическое значение ее результатов не только для публичных субъектов (государства и муниципальных образований), но и для иных субъектов финансового права; ее осуществление в целях оптимизации и эффективности получения юридически значимых результатов в строго установленном порядке, т. е. посредством аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Различия в сферах общественных отношений, охватываемых финансовой деятельностью, субъектах, осуществляющих финансовую деятельность, территориальных уровнях, формах, функциях и т. д. позволяют классифицировать эту правовую категорию по нескольким основаниям. Так, в зависимости от сфер общественных отношений, регулируемых финансовым правом, можно выделить: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований; налоговую деятельность государства и муниципальных образований; кредитную деятельность государства и муниципальных образований; финансовую деятельность государственных и муниципальных предприятий ; государственную деятельность в сфере обязательного страхования ; государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов .
Являясь разновидностью финансовой деятельности, каждый из ее видов содержит все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их финансовой компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей.
В зависимости от территориального уровня, на котором осуществляется аккумулирование, распределение и использование финансов , различают финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов РФ) и финансовую деятельность муниципальных образований.
Финансовая деятельность субъекта РФ - это осуществление им функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъекта РФ в целях реализации его задач и функций.
Финансовая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе тех же принципов, методов и форм, что и финансовая деятельность государства в целом, однако ей присущи собственные основополагающие характерные признаки: финансовая деятельность субъекта РФ выражает его государственную самостоятельность (в рамках Конституции РФ); в процессе финансовой деятельности осуществляются функции аккумуляции, распределения и использования денежных средств в целях обеспечения публичных интересов соответствующего субъекта РФ; функции финансовой деятельности субъекта РФ осуществляются специально создаваемыми органами по поручению соответствующего региона и от его имени, а также другими органами, которым субъект РФ передает часть своих полномочий в сфере финансовой деятельности; финансовая деятельность субъекта РФ отражает федеративное устройство Российского государства.
Особенности финансовой деятельности субъектов РФ проявляются во взаимоотношениях с федеральным центром и муниципальными образованиями.
Финансовая деятельность муниципальных образований - это осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства.
Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре финансовой деятельности государства и характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумуляция, распределение и использование денежных фондов.
Принципиальной особенностью муниципальной финансовой деятельности, обусловленной действием принципа федерализма в финансовом праве, следует считать обеспечение финансовыми средствами выполнения целей и задач, предусмотренных местным сообществом и делегированных полномочий государства.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает органы государственной власти при передаче своих полномочий на местный уровень выделять для их реализации соответствующие финансовые ресурсы (п. 2 ст. 4). Эта норма указанного Федерального закона детализирована и обеспечена механизмом реализации в законодательстве субъектов РФ. Например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» устанавливает право органов государственной власти региона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии наделения последних необходимыми финансовыми ресурсами. При этом финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий г. Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджета г. Санкт-Петербурга (ст. 11). Гарантией законности делегирования полномочий и их финансового обеспечения является принятие соответствующего федерального или регионального закона.
В Законе Ставропольского края от 2 марта 2005 г. N° 12-КЗ «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» содержится норма, согласно которой органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (п. 2 ст. 14).
Сферу (область) муниципальной финансовой деятельности представляют финансы соответствующего территориального муниципального образования.
Органы местного самоуправления самостоятельно или с участием государства устанавливают порядок образования и использования централизованных (в рамках местного самоуправления) и децентрализованных денежных фондов.
Создаются денежные фонды местного самоуправления в результате аккумулирования (мобилизации) средств через систему налогообложения , муниципальных кредитов, в результате контроля за рачительным расходованием финансов местного бюджета, добровольных взносов. Все это определило необходимость развития финансовой деятельности местного самоуправления, связанной с аккумулированием, использованием и распределением денежных средств.
Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность не изолированно от государства. Сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ. Поэтому во многих ситуациях успех финансовой деятельности муниципальных образований зависит от их взаимодействия с государством.
Осуществляется финансовая деятельность специальным аппаратом на основании разнообразных методов, в том числе стимулов, ограничений и санкций. Для аккумулирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы добровольных и обязательных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы , лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т. д.
В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим: бюджеты в большей степени состоят из налогов , почти все реально функционирующие внебюджетные фонды формируются из обязательных платежей. Переход государства к новым условиям хозяйствования объективно требует расширения сферы привлечения добровольных платежей.
Соотношение методов обязательных и добровольных платежей зависит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.
При распределении денежных средств используются финансирование и кредитование . Распределение факторов производства ведется в денежной форме, финансы участвуют в распределении валового внутреннего продукта через финансирование фонда средств производства . Такие распределительные отношения в бюджетной системе называются финансированием. Финансирование предназначено для сохранения непрерывной и возобновляющейся производственной деятельности государственных и муниципальных предприятий. Следовательно, финансирование - это обеспечение денежными средствами потребностей расширенного воспроизводства.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции РФ и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), соответственно которой строится финансовая политика . Он обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов , внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики , организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Главное контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.
Исполнительные органы государственной власти (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов РФ) принимают меры к реализации финансовых законов, осуществляют правотворческие полномочия, принимая и издавая подзаконные нормативные финансово-правовые акты, исполняют бюджет под контролем законодательных (представительных) органов и т. д.
В структуре Аппарата Правительства РФ создан Департамент экономики и финансов.
Отдельные вопросы финансовой деятельности государства отнесены к предметам ведения иных департаментов Аппарата Правительства РФ: Департамента международного сотрудничества и
Для выполнения своих задач и функций Минфин России имеет необходимые права, состоящие из полномочий различного характера.
К ним относятся права: вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля; определяемые участием в формировании и использовании целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов; по регулированию соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов РФ, налоговых поступлений в федеральный бюджет; по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушений установленного порядка.
Деятельность Минфина России распространяется на все звенья финансовой системы .
Субъектами РФ также создаются подобные органы (министерства финансов или финансовые управления). В системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления.
Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» (утратил силу) была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиненная Минфину России.
На органы Федерального казначейства возложены следующие задачи: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета; регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов и контроль за этими фондами; осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов и оперативное управление ими; управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ государственного внутреннего и внешнего долга РФ и др.
Органы Федерального казначейства наделены необходимыми правами. Среди них ряд прав, обеспечивающих контрольные функции казначейства: проводить проверки денежных документов, смет и т. п. в органах управления, организациях, банках ; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений, организаций, использующих федеральные бюджетные и внебюджетные средства; изымать у предприятий, учреждений, организаций документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов. Органы Федерального казначейства имеют право применять меры принудительного воздействия.
Органы Федерального казначейства взаимодействуют с учреждениями Центрального банка РФ иными финансово-кредитными учреждениями, налоговыми органами по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность , передают материалы правоохранительным органам .
Федеральное казначейство ныне является одной из федеральных служб в составе Министерства финансов РФ.
Представительные органы местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета (ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).
В целях повышения эффективности инвестиционного процесса , создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов , была создана Российская финансовая корпорация, деятельность которой заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.
Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ.
В особую систему выделяются налоговые органы, к которым согласно п. 1 ст. 30 НК РФ относятся федеральный орган исполнительной власти , уполномоченный в области налогов и сборов, и его территориальные подразделения. В настоящее время это Федеральная налоговая служба (ФНС России) и ее территориальные органы. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» названная структура определена в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.
Налоговые органы РФ составляют единую систему контроля за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроля за соблюдением валютного законодательства, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Кроме осуществления контрольных полномочий в сфере налогообложения, ФНС России несет ответственность за выработку и реализацию налоговой политики государства с целью обеспечения своевременного и полного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, а также обеспечивает государственное регулирование , межотраслевую координацию и контроль в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции.
ФНС России свойственно осуществление не только функций контрольного характера, но и полномочий, направленных на совершенствование финансовой деятельности государства в целом.
В пределах своей компетенции ФНС России подготавливает предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового законодательства в Российской Федерации, а также валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции; участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества и осуществляет реализацию указанных соглашений; разрабатывает совместно с иными уполномоченными органами проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год.
В целях реализации возложенных на налоговые органы задач по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах налоговые органы в числе прочих полномочий обязаны защищать финансовые интересы государства. Налоговым органам предоставлено право возбуждать процедуру о восстановлении нарушенных прав государства в финансовой сфере посредством искового судопроизводства.
Самостоятельным субъектом финансовой деятельности государства в сфере налогового контроля являются органы внутренних дел. Полномочия органов внутренних дел в налоговых правоотношениях определены гл. 6 НК РФ и заключаются в проведении с налоговыми органами выездных налоговых проверок.
Органы внутренних дел привлекаются к участию в контрольных мероприятиях по запросу налоговых органов.
При выявлении обстоятельств, требующих совершения налогово-процессуальных действий, относящихся к компетенции налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в 10-дневный срок со дня выявления этих обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Для реализации налогово-контрольных полномочий в структуре Министерства внутренних дел РФ (МВД России) образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям .
Деятельность в области налогообложения в рамках своих задач и функций осуществляет также Федеральная таможенная служба РФ. Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу, контролируют поступление средств в государственные внебюджетные фонды, несут установленную законодательством ответственность.
Основные положения организации государственного надзора за страховой деятельностью закреплены Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330 функции по контролю и надзору за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства осуществляет Федеральная служба страхового надзора.
Финансовая деятельность осуществляется и банковской системой , в состав которой входят Центральный банк РФ и иные кредитные организации .
К числу других государственных финансово-кредитных организаций относятся государственные внебюджетные фонды (система органов, управляющих деятельностью по образованию, распределению и использованию целевых финансовых ресурсов).
Правовые формы финансовой деятельности государства и местного самоуправления
Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия, и в неправовой форме, не влекущей правовых последствий.
Правовой формой осуществления государственной деятельности является однородное по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) функционирование государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.
Финансово-правовые акты - это решения органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятые в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующие вопросы финансовой деятельности.
Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, по органам, их издающим, по сферам регулируемых отношений и др. Правовая форма финансовой деятельности является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность, правовая форма финансовой деятельности государства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается правовыми или организационно-правовыми последствиями. В деятельности государства выделяются три формы, которые в полном смысле являются правовыми: правотворческая деятельность; правоучредительная деятельность; правоприменительная деятельность.
Каждая из этих форм отличается сложным предметным содержанием, структурой и механизмом детерминации, различными правовыми последствиями.
Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам совместного ведения, договорном аспекте разграничения предметов ведения и т. д. При этом важно отметить, что федеративная природа Российского государства придает правовой форме финансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выражающуюся в следующем: правовая форма финансовой деятельности обоих уровней обусловлена реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ соответствующей финансовой компетенции; правовая форма представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность уполномоченных государственных органов; правовая форма финансовой деятельности реализуется в рамках специфических правоотношений, имеющих однотипный объектно-субъектный состав каждого территориального уровня; результаты осуществления финансовой деятельности выражаются в правовых актах, имеющих определенное соподчинение, обусловленное характером взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ.
Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня - это письменный документ, принятый федеральным органом государственной власти в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовой деятельности.
Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным
Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полифункциональность финансовой деятельности государства обусловливает и разносторонний характер общественных отношений, регулируемых нормативными финансовоправовыми актами федерального уровня.
Среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты.
Федеральные законы принимаются по различным сферам финансовой деятельности государства, например: федеральные законы «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ), от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Банке России), от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле », законы по отдельным видам налогов и др.
Впервые среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня появились кодексы: БК РФ и НК РФ (части первая и вторая).
Во исполнение федеральных законов по вопросам финансовой деятельности федеральные органы государственной власти принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ от 6 июня 2010 г. № 676 «О признании утратившим силу абзаца седьмого пункта 1 Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 742»; постановление Правительства РФ от 27 февраля 2010 г. № 102 «Об особенностях предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации по облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами , осуществляющими реализацию инвестиционных проектов »; приказ Минфина России от 11 июня 2009 г. № 51н «Об Общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и Порядке взыскания неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета».
Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ - это письменный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.
Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и тому подобные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований.
Систему нормативных финансово-правовых актов субъектов РФ образуют законы и подзаконные акты.
В качестве примеров можно назвать Закон Архангельской области от 30 марта 2010 г. № 143-11-03 «О внесении дополнений в статью 4 областного закона «О транспортном налоге »; Закон Приморского края от 25 декабря 2009 г. № 544-КЗ «О краевом бюджете на 2010 год»; Закон Костромской области от 4 марта 2010 г. № 585-4-ЗКО «О нормативах расходов на нормативное подушевое финансирование государственных образовательных учреждений Костромской области».
Некоторые субъекты РФ в процессе нормотворчества в финансовой сфере используют кодификацию. Например, в Республике
Татарстан, Калининградской, Камчатской областях приняты бюджетные кодексы соответствующего региона.
В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания, например: постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 29 марта 2010 г. № 225 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным и иным специализированным потребительским кооперативам на проведение капитального ремонта фасадов многоквартирных домов»; постановление администрации г. Чебоксары от 19 марта 2010 г. № 54 «Об утверждении Правил предоставления средств из бюджета города Чебоксары»; постановление
Администрации Новгородской области от 5 марта 2010 г. № 93 «Об утверждении Порядка оценки эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот».
Финансово-правовой акт органа местного самоуправления - это публичный официально Обозначенный документ, принятый управомоченным органом местного самоуправления, имеющий юридическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование властных отношений.
Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.
Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об организации местного самоуправления в РФ)). Статья 44 данного Федерального закона определяет основные параметры устава муниципального образования, в числе которых перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ и др. Статья 52 указанного Закона посвящена местному бюджету, его формированию, утверждению и исполнению. Проблемы расходов и доходов местного бюджета, поступающих от местных и региональных налогов и сборов, и другие вопросы финансовой основы осуществления местного самоуправления рассматриваются в ст. 53-65 данного Закона.
Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, специально выделены в уставах муниципальных образований. Например, гл. 5 Устава г. Пензы «Финансово- экономическая основа городского самоуправления» закрепляет состав финансовых ресурсов города; финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов ; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования.
Устав г. Смоленска (городского муниципального образования) особо выделяет вопросы внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления (ст. 48).
Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дублируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к местным условиям и традициям, в результате чего у населения формируется более четкое представление о сущности муниципальной финансовой деятельности как публичной категории в рамках всего государства.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.
Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.
Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности наделены правом издавать нормативные правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры , регламенты.
Более конкретизированное регулирование видов и содержания правовых актов органов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами субъектов РФ, региональными законами о местном самоуправлении, местных референдумах , выборах, сходах и собраниях граждан, а также уставом соответствующего муниципального образования. Например, Устав г. Воронежа предписывает администрации города принимать постановления по вопросам экономического развития, использования финансовых ресурсов.
Наиболее часто различные аспекты муниципальной финансовой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс , система местных налогов и сборов, размер ставок и предоставление льгот по местным налогам и сборам, кредитные отношения, внебюджетные фонды и т. п. В данном контексте уместно выделить решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 5 ноября 2009 г. № 189-нд «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Петропавловск-Камчатском городском округе»; решение Барнаульской городской Думы от 26 марта 2010 г. № 279 «Об отчете о работе Счетной палаты города Барнаула за 2009 год»; решение Думы Новгородского муниципального района от 20 ноября 2007 г. № 199 «Об определении процента отчисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий
Новгородского муниципального района, подлежащей перечислению в бюджет Новгородского муниципального района».
Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации. Так, согласно Уставу г. Саратова решения Саратовской городской Думы относительно расходования городских финансовых и материальных ресурсов, изменения налогов, сборов, пошлин и иных платежей либо изменения структуры финансовой компетенции исполнительных органов местного самоуправления вступают в силу при наличии согласия мэра города (ст. 19). Однако сказанное не означает подчиненности в сфере финансовых отношений представительного органа местного самоуправления исполнительному.
Напротив, решения выборных представительных органов местного самоуправления имеют наибольшую юридическую силу, обусловленную финансовой компетенцией и выборным (представительным) характером принимающего их органа.
Особое место в системе финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных органов местного самоуправления, устанавливающие правовой статус различных финансовых институтов муниципального уровня. Например, Устав г. Саратова определяет, что вопросы бюджетного процесса, внебюджетных целевых, резервных, валютных фондов, а также правовой статус Контрольно-счетной палаты регулируются постановлениями городской Думы (ст. 18); Положение о Контрольно-счетной палате Пензенской городской Думы устанавливает правовой статус этого контрольного органа и т. п.
Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должностных лиц функциональных подразделений). Названные акты находятся в подчиненном отношении к актам представительного органа, о чем свидетельствуют перечень финансовых вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления, обязательность решений представительного органа для главы муниципального образования и право выборного органа отменять или приостанавливать действие актов местной администрации в
случае несоответствия закону или уставу муниципального образования.
В качестве примеров уместно привести постановление мэра г. Читы от 5 марта 2010 г. № 35 «О разработке муниципальной целевой программы «Развитие жилищного кредитования на территории городского округа «Город Чита» на 2011-2014 годы»; постановление мэра г. Томска от 21 января 2009 г. № 18 «О кредиторской задолженности учреждений, финансируемых из бюджета города Томска»; постановление правительства Москвы от 16 февраля 2010 г. № 140-ПП «Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа Москвы с фиксированным купонным доходом».
Финансово-правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта РФ, подзаконным актам органов государственной власти. Рассматриваемые акты могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде ; надзор за соблюдением законности в финансово-правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры .
Таким образом, можно выделить следующие характерные признаки финансово-правовых актов органов местного самоуправления: под законность; пространственная ограниченность их юридической силы; обязательность для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями, расположенными в границах соответствующего муниципального образования; отсутствие необходимости утверждения со стороны органов государственной власти; возможность обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора .
Однако следует отметить, что многие финансово-правовые акты органов местного самоуправления не публикуются, что является прямым нарушением принципа гласности финансовой деятельности.
Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяется большая группа финансово-плановых актов.
Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по аккумулированию, распределению и использованию финансов на определенный период.
К числу финансово-плановых актов можно отнести бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.
Функционально финансы реализуются в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления (рис. 1.3). Она осуществляется через органы местного самоуправления и направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления носит публичный характер. Главной, определяющей целью этой деятельности согласно Конституции РФ является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований является составной частью механизма социального управления. Аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.
Эффективность финансовой деятельности государства является основным фактором справедливой социальной политики. Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны. Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы может осуществляться в форме прямой финансовой поддержки – выделения средств на определенные планы, программы и т.п. Косвенное воздействие может также осуществляться путём предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. Косвенное воздействие применяется для стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. Возможно применение мер не только поощрительного, но и ограничительного характера.
Финансовая деятельность оказывает свое влияние и на федеративные отношения. Распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, имеет большое значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.
Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах . Основное их содержание определяется КонституциейРФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российской Федерации и нормами, относящимися к ее финансовой деятельности.
Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание федеральных интересов с интересами субъектов Федерации, должна обеспечивать необходимыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имеющих общее значение для России в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) ее субъектов.
Единство финансовой политики и денежной системы предполагает, что самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также совместно установленных общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Единство финансовой политики является необходимым условием гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в стране и свободного перемещения финансовых средств, а также требует единой денежной системы.
Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности
определяется Конституцией РФ.
На каждого из субъектов в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.
Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ. Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с упомянутым законодательством.
Социальная направленность финансовой деятельности в Российской Федерации вытекает из положений Конституции РФ, характеризующей Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Разделение законодательной (представительной) и исполнительной властей . Конституция РФ определяет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в финансовой деятельности.
Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления обеспечивается Конституцией РФ, утверждающей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Основы принципа гласности также установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.
Финансовая деятельность осуществляется различными методами.
Для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные фонды, используются методы обязательных и добровольных платежей (рис 1.4).
Основным методом привлечения денежных средств
является налоговый метод
, который совместно с методом взимания сборов и пошлин
приносит подавляющее количество средств в государственные и местные бюджеты. Наряду с налоговым методом применяется метод сбора неналоговых платежей
– штрафов, средств от использования имущества и т.п. Использование метода проведения страхования
позволяет создать негосударственные фонды денежных средств, которые выполняют функции возмещения материального ущерба в результате наступления страхового случая. Это позволяет решать социально-экономические проблемы без участия государства. Добровольное привлечение средств
заключается в использовании лотерей, займов и пожертвований для дополнительного пополнения государственных и муниципальных денежных фондов. Кроме перечисленных может использоваться метод денежной эмиссии
, который обязательно должен применяться для регулирования экономических процессов.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода:
· финансирование – безвозвратное и безвозмездное предоставление денежных средств – характерно в основном для бюджетных учреждений;
· кредитование – выделение средств на началах возмездности и возвратности – применяется при отношениях с негосударственными организациями или бюджетами других уровней.
Как уже указывалось ранее, для осуществления финансовой деятельности используются расчетные операции , осуществляемые методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами. Безналичные расчеты характерны для предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления. Наличные расчеты применяются для платежей населения. Применение безналичных расчетов является более предпочтительным, поскольку они дешевле для государства и легче поддаются контролированию. В последнее время предприятия и организации в своих расчетах с населением стали переходить на безналичные расчеты, осуществляемые посредством банковских карт. При внешнеэкономических операциях используются валютные операции , посредством которых реализуются различные формы международных расчетов.
Финансовая система Российской Федерации
Фонды финансовых ресурсов образуются и используются в различных сферах денежных отношений, каждая из которых представляет собой определенный канал распределения соответствующей части национального дохода. Эти сферы составляют отдельные, но взаимосвязанные финансовые звенья (институты). Совокупность входящих в состав финансов звеньев (институтов) в их взаимосвязи образует финансовую систему государства . Другими словами, финансовая система государства представляет собой систему форм и методов аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств государства, муниципальных образований, а также предприятий, учреждений, организаций, отраслей народного хозяйства.
Иногда под финансовой системой государства понимается система финансовых учреждений. Однако, думается, что в последнем случае правильнее говорить о совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность.
Каждое звено финансовой системы характеризуется тем, что обслуживает определенную сферу распределения и перераспределения национального дохода посредством применения специфических форм и методов аккумулирования и использования фондов денежных средств государства и (или) муниципальных образований. Названные особенности лежат в основе различий, имеющихся между отдельными звеньями финансовых отношений. Каждое звено финансовой системы определенным образом влияет на публичную финансовую деятельность и имеет свои функции.
В настоящее время финансовая система Российской Федерации состоит из следующих звеньев:
бюджетная система, которую образуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты;
внебюджетные фонды;
кредит (государственный и муниципальный);
обязательное государственное страхование;
финансы организаций различных форм собственности.
Первые четыре звена финансовых отношений относятся к централизованным финансам и используются для осуществления публичной финансовой деятельности в масштабах всего государства. Финансовые отношения организаций относятся к децентрализованным финансам, поскольку обладают определенной самостоятельностью, не имеют вертикального взаимодействия, а после уплаты всех причитающихся обязательных платежей организации самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью.
Бюджетная система является ведущим звеном финансовой системы Российской Федерации, в состав которой входят наиболее крупные фонды денежных средств. Основываясь на конституционно закрепленных принципах федерализма и самостоятельности местного самоуправления БК РФ закрепил трехуровневую бюджетную систему, отдельные звенья которой составляют: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты.
Бюджетная система является организационной формой функционирования бюджета. Централизованный денежный фонд является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит исключительно для выражения интересов общества. Посредством распределения денежных средств через бюджетную систему государство финансирует реализацию публичных функций. Бюджет тесно взаимосвязан с остальными звеньями финансовой системы, именно через него осуществляется финансовая политика государства. Бюджетная система, таким образом, выступает важным элементом социально-экономической деятельности государства.
В зависимости от государственно-территориального уровня, в пределах которого реализуются публичные функции, бюджеты подразделяют на федеральный, предназначенный для финансирования общегосударственных потребностей, бюджет субъекта РФ, направленный на решение задач определенного субъекта РФ и местный бюджет, служащий для материального обеспечения местного самоуправления.
Совокупность денежных фондов, входящих в бюджетную систему, выступает гарантом финансового суверенитета государства. Важное предназначение бюджета подтверждается уровнем его правового регулирования. Согласно Конституции Российской Федерации (п. "з" ст. 71) федеральный бюджет как основной финансовый план государства относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Все федеральные законы по вопросам федерального бюджета, принятые Государственной Думой Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации Российской Федерации (п. "а" ст. 106). Конституционные нормы возлагают разработку и организацию исполнения федерального бюджета на Правительство РФ, которое составляет проект федерального бюджета, а по окончании финансового года направляет отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 114).
Все виды бюджетов в бюджетной системе формируются в процессе финансовой деятельности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Бюджет каждого уровня имеет собственные источники доходов, строго определенные бюджетным и налоговым законодательством, а также объекты расходов, подлежащие обязательному финансированию.
Бюджетная система существует не автономно, все ее звенья являются составной частью финансовой системы РФ, а каждое звено, в свою очередь, соответствующим образом входит в состав финансовой системы Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.
Самостоятельным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды, представляющие собой совокупность денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета, имеющие собственные доходные источники и предназначенные для финансирования социальных программ, проблемных отраслей экономики и др. Отдельные полномочия публичной власти требуют постоянного бесперебойного финансирования, что не всегда можно осуществить посредством распределения денежных средств через бюджетную систему. Бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами, поэтому у государства возникает необходимость обособления части денежных средств в отдельные фонды. Внебюджетные фонды особенно важны для финансирования социально значимых, но одновременно и наиболее затратных государственных потребностей (пенсионное обеспечение, здравоохранение). Значение целевых денежных фондов увеличивается в условиях дефицита бюджета, возрастания социальных расходов государства при одновременно низкой собираемости налогов.
Внебюджетные фонды образуются за счет внесения юридическими и физическими лицами обязательных платежей, а также путем добровольных перечислений. Основы правового положения внебюджетных денежных фондов установлены Бюджетным кодексом РФ, который рассматривает их в качестве звена бюджетной системы. Однако БК РФ не позволяет приравнивать юридическую природу бюджетных отношений и отношений, складывающихся в процессе функционирования внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды имеют определенные правовые особенности, отличающие их от бюджетных.
Одним из звеньев финансовой системы является государственный и муниципальный кредит. Государственный и муниципальный кредит как институт финансового права представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при получении государством (муниципальным образованием) или при размещении государством (муниципальным образованием) денежных средств, а также регулирующих отношения по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий.
Государственный и муниципальный кредит представляет особую финансово-правовую категорию, регулирующую заемные отношения с обязательным участием государства (муниципального образования). Финансовая компетенция государства (муниципального образования) в кредитных отношениях наделяет его полномочиями как заемщика, так и кредитора, а также гаранта по денежным обязательствам иных субъектов. Финансово-кредитный статус Российской Федерации в основном состоит из заемных обязательств, хотя операции по предоставлению государственных кредитов и гарантий также совершаются, но в гораздо меньшем объеме. Тем не менее БК РФ предусматривает правовое регулирование бюджетных ссуд и кредитов, которые начинают получать широкое распространение в публичной финансовой деятельности.
Выполнение государством публичных функций требует большого количества денежных средств, которые не всегда в достаточном объеме или в планируемые сроки поступают в государственную казну. Иногда возникают непредвиденные расходы, связанные с чрезвычайными ситуациями (стихийные бедствия, военные конфликты и т. п.) Результатом непредвиденных государственных расходов или незапланированного уменьшения доходов становится бюджетный дефицит. Погашение бюджетного дефицита требует привлечения дополнительных денежных средств, источником которых в бюджете выступают кредитные ресурсы.
Кредиторами публичных субъектов выступают физические и юридические лица, а также иностранные государства. Государственный кредит является важнейшим инструментом финансово-правовой политики, умелое использование которого позволяет сокращать бюджетный дефицит, инвестировать приоритетные отрасли промышленности, стабилизировать финансовые отношения. Негативным последствием кредитной деятельности государства является государственный долг, который появляется в результате государственных заимствований.
Следующим звеном финансовой системы является обязательное государственное страхование - урегулированные нормами финансового права отношения по защите имущественных и связанных с ними неимущественных прав физических и юридических лиц при наступлении определенных событий, именуемых страховыми случаями за счет формируемых государством страховых фондов.
Обязательное государственное страхование как звено финансовой системы включает только те отношения, в которых одним из участников обязательно выступает государство. Финансовая деятельность государства в сфере обязательного страхования обусловлена наличием у государства социальной функции, среди которых выделим пенсионное и медицинское обеспечение граждан, выплата пособий по безработице и т. д. Государству необходимо компенсировать риски, связанные с несением государственной службы. поэтому государство обязано страховать военнослужащих, работников правоохранительных органов, судей и др.
Самостоятельным звеном финансовой системы являются финансы организаций, которые с точки зрения финансово-правового регулирования представляют денежные отношения, складывающиеся между хозяйствующими субъектами при формировании, движении и использовании основного и оборотного капитала, нематериальных активов и финансовых ресурсов (включая денежные фонды) организаций.
Финансовая система охватывает финансы организаций всех форм собственности, но пределы и методы правового регулирования их финансовой деятельности различны. При рыночных отношениях предпринимательская деятельность осуществляется как частными субъектами, так и публичными. Однако основной целью финансовой деятельности государственных и муниципальных организаций является выполнение государственного (муниципального) заказа. Получение прибыли, как правило, не является основной целью государственных и муниципальных организаций.
Отдельные функции государство осуществляет монопольно в силу их стратегической, политической или финансовой значимости. Так, например, эмиссию и хранение официальных денежных знаков осуществляет исключительно государственное унитарное предприятие - объединение «Гознак».
Финансы организаций - основа всей системы финансов, так как формируется в финансах организаций. В результате финансовой деятельности организаций образуются большая часть финансовых ресурсов государства, среди которых общественный продукт, национальное богатство и национальный доход.
Финансы организаций - самостоятельное децентрализованное звено единой финансовой системы государства. Обособленность финансов организаций проявляется в их самостоятельной финансовой деятельности. После уплаты налогов и иных обязательных платежей организации самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью. Однако децентрализованный характер финансов организаций не означает их автономии в финансовой деятельности государства. Как звено финансовой системы финансы организаций тесно взаимодействуют с другими ее звеньями.
Финансовые ресурсы организаций формируются на основе общих принципов финансового права, но финансовая деятельность организаций основывается на специальных принципах, среди которых отметим хозяйственную самостоятельность, самофинансирование, заинтересованность в получении прибыли, конкуренцию и ответственность за результаты своей деятельности.
Таким образом, все составные части финансовой системы представляют собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом - совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются денежные фонды.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает составной частью механизма социального управления и в тех или иных формах осуществляется всеми органами государства и местного самоуправления. Обеспечивая движение денег, финансовая деятельность по своей сути, форме и методам правового регулирования всегда публична с соответствующим распределением предметов ведения и компетенции.
Финансовая деятельность – это правомерное поведение субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях получения, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Основными направлениями воздействия финансовой деятельности являются правотворчество, правореализация и принуждение.
Содержание финансовой деятельности государства определяется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает финансовое право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового регулирования и правового сознания. В процессе финансовой деятельности государство сохраняет либо, наоборот, изменяет сложившийся порядок публичных имущественных отношений. Финансовой деятельности присущи черты любой юридической деятельности, но вместе с тем она имеет свои специфические признаки, среди которых:
обязательное участие органов государства или муниципальных образований;
формирование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов;
юридическое значение ее результатов как для публичных субъектов (государства и муниципальных образований), так и для частных субъектов финансового права.
Финансовую деятельность можно классифицировать по нескольким основаниям.
Так, в зависимости от общественных отношений, регулируемых финансовым правом, можно выделить:
Бюджетную деятельность государства и муниципальных образований;
Налоговую деятельность государства и муниципальных образований;
Кредитную деятельность государства и муниципальных образований;
Финансовую деятельность государственных и муниципальных предприятий;
Государственную деятельность в сфере обязательного страхования;
Государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов.
В зависимости от территориального уровня, на котором осуществляется формирование, распределение и использование денежных фондов, различают финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов РФ) и финансовую деятельность муниципальных образований.
Финансовая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе тех же принципов, методов и форм, что и финансовая деятельность государства в целом, однако ей присущи собственные основополагающие характерные признаки: финансовая деятельность субъекта РФ выражает его самостоятельность как государственно-подобного образования; в процессе финансовой деятельности субъект РФ формирует, распределяет и использует денежные фонды в целях обеспечения своих интересов; функции финансовой деятельности субъекта РФ осуществляются специально создаваемыми им органами и от его имени, а также другими органами, которым субъект РФ передает часть своих полномочий в сфере финансовой деятельности; финансовая деятельность субъекта РФ отражает федеративное устройство Российской Федерации.
Особенности финансовой деятельности субъектов РФ проявляются также в их взаимоотношениях с федеральными органами власти и муниципальными образованиями.
Финансовая деятельность муниципальных образованийхарактеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются формирование, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным самоуправлением в рамках законодательства о местном самоуправлении.
Органы местного самоуправления самостоятельно или с участием государства устанавливают порядок образования и использования централизованных (в рамках местного самоуправления) и децентрализованных денежных фондов.
Создаются денежные фонды местного самоуправления в результате мобилизации средств через систему налогообложения, муниципальных кредитов, в результате контроля за расходованием финансов местного бюджета, добровольных взносов.
Осуществляется финансовая деятельность специальным аппаратом на основании разнообразных методов. Для формирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы добровольных и обязательных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы, лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т. д.
В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим - бюджеты в большей степени состоят из налогов, почти все реально функционирующие внебюджетные фонды формируются из обязательных платежей.
Соотношение методов обязательных и добровольных платежей зависит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.
При распределении денежных средств используются финансирование и кредитование. Распределительные отношения в бюджетной системе называются финансированием. Финансирование предназначено для сохранения непрерывной и возобновляющейся производственной деятельности государственных и муниципальных предприятий. Следовательно, финансирование - это обеспечение денежными средствами потребностей расширенного воспроизводства.
В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы финансируют только целевые программы. Государственные и муниципальные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения поставленных задач.
Кроме прямого финансирования в целях экономического развития государство может использовать косвенное финансирование в виде налоговых льгот, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в распоряжении организации, и т. п. Конкретные виды, размеры и порядок предоставления финансовых льгот устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления при утверждении конкретной целевой программы.
Финансирование применяется для поддержки тех организаций, которые обеспечивают жизнедеятельность государства и удовлетворение публичных интересов сообщества, но не могут действовать без внешнего притока финансовых средств. Через бюджетную систему осуществляется и опосредованное финансирование государством важных мероприятий и программ.
Распределение государственных и муниципальных денежных средств осуществляется также методом кредитования. Кредитование как и финансирование обеспечивает финансовые потребности процесса расширенного воспроизводства, но отличается от финансирования возмездностью, срочностью и возвратностью. Кредиты из государственных и муниципальных бюджетов предоставляются в основном частным организациям, но возможно получение государственных и муниципальных кредитов и бюджетными организациями. Использование государственных и муниципальных денежных средств производится путем расчетных операций, которые могут осуществляться как в наличной, так и в безналичной формах.
Регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях направлено на усиление экономической обоснованности любых административных решений. Применение административных методов в финансовой деятельности в последние годы сокращается и они используются в органичном единстве с экономическими методами.
Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными образованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Итак, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500. Она представляет собой осу ществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч.1 ст.7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов * . Неотъемлемым элементом каждой из них является функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
* Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование (см.: Худяков А.А. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. № 3. С.78-79). Впоследствии названный автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности элемента организации использования денежных фондов (см.: Худяков АА. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С.28). Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, могут обслуживаться, помимо финансового права, и другими отраслями права.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. Например, из федерального бюджета выделялись средства на целевую программу "О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в России до 2000 года", на государственную поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на программу Министерства РФ по атомной энергии, конверсию оборонной промышленности и т. д. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства. См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. С. 2
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства. См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756
Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. "Успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой". Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992.С. 18.
В последнее время органы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов. См., например: пост. Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики" от 11 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 2828; №42. Ст. 4732; "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" // Российская газета. 1998. 17 нояб.
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - органами исполнительной власти.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как управляющая система финансовая деятельность осуществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.
Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.
Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов:
лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.
Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.
При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д.
Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См.: пост. Совета Министров СССР "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" от 15 декабря 1988 г. // СП СССР. 1988. № 35. Ст.100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Российская газета. 1999.14 июля. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. См.: Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст.3174.
В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.
При характеристике финансовой деятельности Российской Федерации на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества создан специальный орган - Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, состоящий из заместителей глав правительств и являющийся постоянно действующим органом Экономического союза. Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).
Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. См.: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №2. Ст.231.
финансовое право государство управление
Реализация бюджетного устройства государства, применительно к настоящей работе - Российского государства - связана с бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность в свое время была выделена учеными как более узкая по содержанию в сравнении с финансовой деятельностью государства. И если категория «финансовая деятельность государства» исследована учеными достаточно детально, на что обращалось внимание в § 1 настоящей главы, то к бюджетной деятельности научное внимание обратилось лишь в последний период в силу разнообразия форм финансовой активности государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность, повторим, представляет собой одно из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В рамках бюджетной деятельности происходит развитие бюджетных правоотношений, направленных на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Соответственно объектами бюджетной деятельности государства и муниципальных образований выступают централизованные денежные фонды, получающие в рамках бюджетного процесса правовое оформление в виде правового акта, а также проявляющиеся в различных формах элементы бюджетного устройства в целом (государственные внебюджетные фонды, формирование бюджетной классификации и другие элементы бюджетного устройства).
Обратим внимание, что в России бюджетная деятельность является прерогативой не только государства. Муниципальные образования также осуществляют бюджетную деятельность. Понимание бюджетной деятельности муниципальных образований в качестве отдельного направления публичной бюджетной деятельности связано с провозглашением в России самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в финансовых правоотношениях.
Бюджетная деятельность государства и бюджетная деятельность муниципальных образований в целом совпадают по содержанию, принципам. Различаются лишь сферы их осуществления, круг финансируемых потребностей. Если бюджетная деятельность государства имеет более широкий характер, распространяется на всю территорию государства в целом (включая территории входящих в его состав публично-правовых образований), то бюджетная деятельность муниципальных образований осуществляется в пределах лишь муниципальных территорий. Ее объектом выступают местные бюджеты и связанные с ними правоотношения формирования, распределения и использования публичных финансовых ресурсов местного характера. Местные бюджеты нацелены на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления, соответствующих вопросам местного значения, а также полномочий, делегированных государством муниципальным образованиям. Если государство в рамках своей бюджетной деятельности принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, и эти акты должны быть соблюдены на территории всего государства, то муниципальные образования принимают правовые акты в пределах своей компетенции, реализующейся строго на определенной территории. Субъектами бюджетной деятельности Российского государства выступают прежде всего федеральные органы государственной власти (органы государственной власти субъектов РФ), субъектами же бюджетной деятельности муниципальных образований - местные органы власти.
Бюджетной деятельности государства и муниципальных образований присущи определенные методы. Основными методами являются: метод регулирования; методы собирания, распределения и использования средств централизованных бюджетов, в том числе: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений; метод контроля; метод прогнозирования; метод планирования; метод организации; метод координации.
Охарактеризуем отдельные методы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований подробнее, учитывая содержание бюджетного законодательства России.
Регулирование - это формирование нормативной правовой базы бюджетных правоотношений. Исходя из того что эти правоотношения являются разновидностью финансовых публичных правоотношений, немыслимых вне правовой регламентации, можно судить о важности регулирования как метода бюджетной деятельности для формирования и развития соответствующих правоотношений. Регулирование бюджетных правоотношений осуществляется как в рамках обычной законодательной деятельности - принятия норм права, регулирующих различные вопросы функционирования бюджетной системы и связанных с ней правоотношений, так и в рамках непосредственно бюджетного процесса. Бюджетный процесс, точнее, та его часть, в ходе которой происходит рассмотрение и утверждение бюджета - принятие правового акта о бюджете, является специфическим направлением деятельности законодательного органа, дающей регулирующее начало бюджетным правоотношениям на предстоящий финансовый период.
Методы собирания, распределения и использования денежных средств централизованного бюджета государства и бюджетов муниципальных образований - важнейшие методы бюджетной деятельности. В свою очередь, собирание денежных средств осуществляется с помощью принудительного метода установления и взимания налогов и сборов, предполагающего обязательную уплату денежных средств в установленные сроки и в установленном объеме для зачисления их в бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Взимание налоговых платежей регулируется Налоговым кодексом РФ . Так, например, взимание единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, поступающего в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования; в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (ст. 146 БК РФ), осуществляется на основе норм главы 26.3 Налогового кодекса РФ.
Установление обязательных платежей представляет собой, по сути, метод финансовой деятельности, используемый при реализации фискальной функции государства. Следовательно, все методы, используемые государством в рамках финансовой деятельности в целом (в том числе бюджетной деятельности; фискальной деятельности), будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга, составляя динамику финансовой активности государства как самостоятельного субъекта.
Выделяются различные методы, используемые в ходе собирания, распределения и использования денежных средств бюджетов: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений.
Метод финансирования как метод использования бюджетных средств предполагает выделение средств из бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе на основе правового акта о бюджете. Среди расходов, осуществляемых в форме финансирования, например, следующие: оказание государственных (муниципальных) услуг; оплата государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление субсидий юридическим лицам и др. (ст. 69 БК РФ).
Следующий метод использования публичных бюджетных средств -метод кредитования. Метод кредитования обозначается также как «метод возвратного финансирования». Он подразумевает бюджетное кредитование - выделение средств из бюджетного фонда на возвратной и возмездной основе. Соответственно кредитором в данном случае являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предоставляющие денежные средства. Бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).
Метод межбюджетных трансфертов реализуется в рамках межбюджетных отношений - при распределении средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы России в форме, например, дотаций, субсидий, субвенций (ст. 129 БК РФ). Трансферты выделяются из специально сформированных в составе бюджетов фондов - на федеральном уровне - Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития. Подобные фонды создаются и в составе бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы - бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.
Метод процентных отчислений заключается в выделении субъектам РФ из федерального бюджета, муниципальным образованиям из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (муниципальных районов) отчислений в процентах от федеральных, региональных и местных налогов (ст. 56 БК РФ). Применение метода процентных отчислений в регулировании бюджетных отношений прослеживается также в ст. 56, 57, 61-62 БК РФ.
Говоря о контроле как методе бюджетной деятельности, мы имеем в виду прежде всего бюджетный контроль - одно из направлений публичного финансового контроля в целом. Бюджетный контроль преследует цель соблюдения законности в бюджетных правоотношениях: проследить эффективное, рациональное (в необходимых случаях - целевое) использование финансовых ресурсов; предупредить и устранить нарушения финансовой дисциплины; обеспечить своевременность исполнения финансовых обязательств публично-правовых образований и хозяйствующих субъектов. Бюджетному контролю посвящена гл. 26 БК РФ.
Под прогнозированием как методом бюджетной деятельности понимается анализ предполагаемого хода развития бюджетных правоотношений. БК РФ оперирует различными понятиями, свидетельствующими об актуальности применения способа прогнозирования: «прогнозируемый валовый внутренний продукт» (ст. 94, 96.7-96.9), «прогноз объема использования средств в очередном финансовом году» (ст. 108), «прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита» (ст. 125) и т.д.
Согласно бюджетному законодательству России, способ прогнозирования имеет различные формы проявления в бюджетном процессе. Так, проект бюджета соответствующей территории составляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 169, 172, 173 БК РФ). Прогноз объема использования средств в очередном финансовом году учитывается при составлении программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. Прогнозирование объема налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ, принимается во внимание при расчете региональных фондов финансовой поддержки поселений и районов (ст. 108, 137, 138 БК РФ). При этом законодатель устанавливает также требования и ограничения к применению метода прогнозирования в бюджетных правоотношениях. Например, к показателям прогноза социально-экономического развития соответствующей территории предъявляется требование достоверности (ст. 37 БК РФ). Как ограничение использования прогнозирования не допускается использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ (п. 4 ст. 131, ст. 138 БК РФ).
Применение метода планирования в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований обусловлено тем, что данный вид деятельности обращен к формированию бюджета - по сути, финансового плана (финансово-планового акта), утверждаемого в форме правового акта. В качестве иных финансово-плановых актов, используемых в бюджетной деятельности, следует считать сметы доходов и расходов казенных учреждений (необходимы для сметно-бюджетного финансирования в ходе исполнения расходов бюджета) (ст. 161, 162 БК РФ); целевые программы, программы развития общественной инфраструктуры (ст. 179.3 БК РФ), учитываемые при планировании осуществления бюджетных расходов, распределения межбюджетных трансфертов.
Следующий способ бюджетной деятельности - организация - предполагает осуществление действий, оказывающих на бюджетные правоотношения упорядочивающее воздействие. Организация означает осуществление конкретных действий, составляющих динамику бюджетных правоотношений. Данный способ полностью подчинен методу регулирования, предполагая реализацию предписанных нормами права действий, имеющих юридическое значение.
Государство и муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность в лице уполномоченных органов и организаций. Органы власти, выступающие в бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований, соответственно, рассматриваются в качестве субъектов бюджетного права. Различаются органы, специально созданные для реализации отдельных конкретных бюджетной деятельности («органы специальной финансовой компетенции»), и органы, для которых бюджетная деятельность не является специальной (они участвуют в бюджетной деятельности наряду со своей основной деятельностью).
Следует заметить, что бюджетная деятельность, как и финансовая деятельность государства и муниципальных образований в целом, осуществляется органами власти всех ветвей в пределах их компетенции и с учетом установленных законом требований. Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства утверждает федеральный бюджет, принимает иные законодательные акты по вопросам бюджетных правоотношений (ст. 153 БК РФ). Получается, что, с одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект бюджетной деятельности, с другой стороны, создает правовые условия осуществления данной деятельности. Органы исполнительной власти в рамках бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по бюджетным вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов. Так, исполнение бюджета, утвержденного правовым актом о бюджете - задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне - непосредственно на Министерство финансов РФ (ст. 154 БК РФ).
Таким образом, динамику бюджетной деятельности государства и муниципальных образований составляет активная деятельность уполномоченных органов и организаций по реализации своих функций и полномочий, так или иначе связанных с бюджетом. Исходя из разнообразного проявления компетенции этих субъектов, бюджетная деятельность - сложная по своему содержанию, методам реализации и субъектам категория.
- См., например: Головин А. Ю. Проблемы оптимизации бюджетной деятельности муниципальных образований // Финансовое право. 2003. № 4. С. 13-17; Крохина Ю. А. Бюджетная деятельность муниципальных образований в условиях федеративного государства // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Воронеж, 2001. Вып. 12. С. 47-62; Пешкова X. В. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований как сфера реализации норм бюджетного права // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей. М., 2008. С. 296-302.
- СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824.
