Кодификация и правила ее проведения. Теоретические проблемы кодификации в трудовом праве России

Понятие и сущность кодификации трудового законодательства.

Общая характеристика кодексов законов о труде РСФСР 1918г. и 1922г.

Кодификация советского трудового законодательства в 1970 – 1971г.г.

Кодификация трудового законодательства Российской Федерации в 2001 г.

Нормотворчество субъектов Российской Федерации в области трудового права (на примере Пермского края)

Сущность нормотворчества субъектов Российской Федерации в области трудового права.

Анализ результатов нормотворческой деятельности в Пермском крае по вопросам социального партнерства.

Анализ результатов нормотворческой деятельности в Пермском крае по вопросам охраны труда и социальной защиты работников.

Локальные нормативные акты как источники трудового права

Понятие локальных нормативных актов как источников трудового права и общая характеристика их видов.

Локальные нормы в коллективных договорах.

Правила внутреннего трудового распорядка и другие локальные нормативные акты, определяющие внутренний трудовой распорядок работодателе.

Локальные нормативные акты в области оплаты труда рабочих и служащих.

Общий обзор локальных нормативных актов – источников трудового права.

Принципы российского трудового права

Понятие принципа права и принципа российского трудового права.

Классификация принципов российского трудового права.

Характеристика основных принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Проблема принципов «неправа» в науке российского трудового права.

Запрещение принудительного труда

Понятие принудительного труда: международное и национальное понимание.

Основные источники международного трудового права о запрещении принудительного труда.

Российское законодательство о труде и запрещении принудительного труда.

Свобода труда как принцип российского трудового права

Понятие свободы труда.

Свобода труда индивида и ее трудоправовая защита.

Свобода коллективного труда и ее трудоправовое обеспечение.

Правоотношения в области действия трудового права России

Общая характеристика правоотношений в области действия трудового права.

Понятие трудового правоотношения.

Состав трудового правового отношения.

Сущность иных правоотношений, непосредственно связанных с трудовыми

Проблема коллективных трудовых правоотношений.

Основания возникновения трудовых правоотношений в Российской Федерации

Наука трудового права об основаниях возникновения трудовых правоотношений.

Трудовой договор как правоустанавливающий юридический факт.

Характеристика других правоустанавливающих юридических фактов, выступающих предпосылкой для трудового договора.

Трудовое право Российской Федерации о сторонах трудовых отношений

Общая характеристика субъектного состава трудовых отношений.

Работник как субъект трудовых отношений.

Работодатель как субъект трудовых отношений.

Юридические факты в трудовом праве России

Понятие юридических фактов в трудовом праве России.

Классификация юридических фактов в трудовом праве России.

Роль юридических фактов в динамике трудового правоотношения.

Характеристика значения юридических фактов в иных правовых отношениях, непосредственно связанных с трудовыми.

Для этого были веские основания: действительно, лучшим способом устранить путаницу со множеством актов является их объединение с отбором, переработкой и согласованием всех необходимых норм.

Однако создание кодекса — дело не только не легкое, но и не быстрое. Практический опыт показывал, что иногда лучше интегрировать множество актов в один без их коренной переработки и дело улучшится, чем годами приближаться к созданию кодекса. Так возник новый вид систематизации — консолидация, занимающая очень близкое положение к кодификации. В 1990-е гг. ученые включили консолидацию в предмет своего изучения.

Одновременно с этим началась переоценка собственно кодификации. Так, В. К. Бабаев полагает, что кодификация относится скорее к , нежели к систематизации.

К этой позиции стоит присоединиться и выдвинуть следующие аргументы:

• систематизация имеет дело с законодательными актами. В процессе же создания кодекса дело приходится иметь с правовыми предписаниями;
• для создания кодекса используется сугубо правотворческий инструментарий, касающийся построения содержания, структуры, логики нормативного акта, использования языка. При инкорпорации эти инструменты не используются.

Таким образом, систематизировать можно лишь то, что имеется. Тем не менее если создание кодекса позволяет расчистить правовое поле от завалов и нагромождений нормативных актов, то с этой стороны кодификацию можно считать способом упорядочения нормативных документов. Но это только с точки зрения эффекта, который позволяет достичь кодификация, но не исходя из ее сущности.

Понятие кодификации

Кодификация — в интеллектуальном плане самый трудный вид систематизации. Не случайно создание кодекса занимает довольно длительный период и требует объединения усилий множества высококвалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего Гражданского кодекса РФ был создан Центр частного права, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (Трудового, Семейного, Уголовно-процессуального и т. д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др.

Кодификация — это упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта.

Таково понимание кодификации в российской правовой науке. Теперь обратимся к зарубежному опыту.

В Европейском Союзе существует слишком вольное понимание кодификации: это издание любых нормативных актов органами Евросоюза (инструкций, директив, постановлений и др.).

Во Франции — центре романо-германской семьи права — кодификацию понимают в узком и широком смысле. В узком смысле кодификация — это процесс создания классических кодексов, в широком — процесс объединения нормативных актов в единый документ, где законодательные нормы, по существу, не пересматриваются, устраняются только противоречия между ними, отсекаются устаревшие положения и т. п. Более того, некоторые французские ученые и соединение нормативных актов в единый сборник готовы считать кодификацией. Здесь уже практически стирается разница между видами систематизации. Однако нельзя сказать, что они не правы. Слово «кодекс» в переводе с латыни означает «книга», и тогда получается, что создание системного сборника нормативных актов правомерно называть кодексом.

И все же слова «кодификация», «кодекс» все больше употребляются в специальном смысле: как совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого.

С развитием общества увеличиваются языковые возможности людей. Это позволяет использовать множество терминов для дифференциации различных правовых явлений. Вряд ли стоит обозначать единым термином «кодификация» различные виды систематизации. Поэтому использование в российской правовой науке слова «кодификация» в специфическом смысле представляется оправданным.

Особенности кодификации

Кодификация существенно отличается от других видов . Рассмотрим ее признаки:

• целью кодификации является создание единого и согласованного нормативного акта;
• кодекс — это фундаментальный нормативный акт, посредством которого систематизируются отношения всей отрасли права. При этом он закрепляет основы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, а потому не отменяет существование других видов нормативных актов, более того — предполагает их необходимость;
• цельность кодексу придает не только однородность регулируемых им общественных отношений (его предмет), но и специфический метод их регулирования, а также закрепленные в нем принципы отрасли права;
• кодификация осуществляется периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки;
• при кодификации приходится иметь дело с правовыми предписаниями, нормами права, институтами права. Именно они являются ее предметом;
• собранные правовые предписания перерабатываются основательно, т. е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы. На их основе или только с их учетом могут быть созданы новые правовые предписания;
• все правовые предписания, намеченные для включения в кодекс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной логической схеме;
• кодификация имеет определенные ограничения , которые должны быть приняты во внимание:
• время существования отрасли, института, ставших объектами кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значительный нормативный массив, могут быть кодифицированы);
• скорость изменения общественных отношений, регулируемых нормативными актами, составляющими объект кодификации (быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсионные, вряд ли могут быть кодифицированы);
• результаты кодификации всегда имеют официальный характер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта), по статусу самый компетентный в области правотворчества государственный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в качестве закона;
• кодифицированный акт является обязательным для всех его адресатов;
• кодифицированные законы, хотя и считаются по юридической силе равноправными с законами некодифицированными, но такой подход противоречит одному из основных правил юридической техники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда регулирует все тонкости общественных отношений. И если по этой причине приходится издавать закон более детальный и специализированный, нет никаких оснований оказывать преференции кодифицированному акту. Несмотря на это кодексы в системе законов занимают видное место и имеют большой авторитет. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых.

Технико-юридические правила кодификации

Поскольку по своей сути кодификация относится к правотворчеству и лишь (исходя из ее результатов) примыкает к систематизации, правила се проведения в большей мере входят в правотворческую технику. Инструменты формирования содержания кодекса и его оформления во многом сходны с теми, которые применяются при создании других нормативных актов (они рассмотрены в гл. 6 и 7). Уточним их применительно к кодификационной работе:

• это очень сложная и высокозатратная работа. Поэтому она должна начинаться только тогда, когда вынесено решение государственного органа о ее проведении и финансировании. Именно государственный орган берет на себя решение вопроса, необходима ли кодификация;
• создание рабочего коллектива — задача не из легких. В нем должны быть собраны профессионалы высокого класса, причем разного профиля: и ученые — юристы, лингвисты, политологи, специалисты в той сфере жизни, которая стала объектом кодификации, и политики, и практические работники с большим опытом;
• план работы коллектива должен быть разбит на этапы с указанием примерных сроков выполнения работ на каждом из них;
• необходимы распределение обязанностей между членами рабочего коллектива и определение этапа включения их в работу;
• важны сбор и отбор нормативного материала, подлежащего кодификации;
• важно обобщение зарубежного опыта в сфере законодательства, являющейся объектом законопроектных работ;
• необходимы предварительный анализ нормативного материала и решение вопроса о целесообразности кодификации. Создание кодекса не может быть просто модной затеей, реализацией чьей-то идеи или политических амбиций. Кодификацию следует начинать только тогда, когда это целесообразно и тем более если проявляются негативные явления, связанные с ее отсутствием.

Например, в области избирательного права накопился довольно значительный нормативный объем. Центром избирательного законодательства является довольно мощный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но по своему содержанию он таков, что пользоваться им крайне затруднительно. Возникла настоятельная потребность в создании избирательного кодекса, не только объединяющего, но и упрощающего многие законодательные положения проведения выборов;

• следует изучить реальную обстановку в стране и определить объективные и субъективные факторы, которые могут сказаться на действии будущего кодекса.

Например, создатели Трудового кодекса РФ, изучив социальную обстановку в стране, не пошли на радикальные изменения в регулировании трудовых отношений, а остановились на принятии в 2001 г. упрошенного варианта Кодекса, в большей мерс сохранившего прежние традиции в сфере труда. Прошло несколько лет, обобщен опыт его применения. Сегодня уже есть понимание того, что в регулировании трудовых отношений надо идти дальше;

• важны анализ собранных для переработки нормативных актов и вычленение нормативных предписании, которые войдут в кодекс. Одним из важных моментов является решение вопроса, однородные ли общественные отношения они регулируют; в противном случае кодекс не будет цельным актом, а больше будет походить на консолидированный акт.

Кодекс РФ об административных правонарушениях по содержанию четко делится на две части: материально-правовые и процессуальные нормы. Понятно, что они связаны друге другом. Но направленность этих двух видов норм разная: охранительная и процессуальная. Если подходить к кодификации профессионально, то следовало бы нормы, закрепляющие порядок зашиты административно-правовых отношений, оформить в виде особого нормативного акта — административно-процессуального кодекса;

• нормативные предписания, отобранные для переработки, должны быть классифицированы по вопросам, которые предположительно должны найти отражение в будущем кодексе. Эта классификация должна стать основой разработки структуры кодекса;
• самый ответственный этап — составление текста проекта кодекса, формулирование его статей. Здесь, как правило, не удается обойтись классификацией отобранных и переработанных нормативных предписаний. Приходится их дополнять новыми нормативными предписаниями , как бы восполнять имеющиеся пробелы в правовом регулировании этой сферы общественных отношений. Одному человеку это, конечно, не по силам. Распределение структурных элементов текста между составителями должно проводиться с учетом их желания, которое обычно определяется их компетентностью в том или ином вопросе;
• текст проекта должен подвергнуться широкому обсуждению среди научной общественности. Возможно, отдельные вопросы (скорее, социального характера), регулируемые проектом, следует вынести и на суд широкой общественности;
• после этого проект кодекса должен пройти всестороннюю экспертизу различного профиля (юридическую, лингвистическую, логическую, политологическую и др.);
• далее проекту — кодекса с учтенными замечаниями предстоит утверждение на комиссии по кодификации;
• обычно проводится отраслевая кодификация. Однако может быть осуществлена институциональная кодификация, только в ее названии не всегда используется термин «кодекс» (например, Лесной кодекс РФ, но «Закон о несостоятельности (банкротстве)», Правила дорожного движения). Из истории известны общеправовые кодификации, например Соборное уложение. В настоящее время в развитых странах в силу возросшей сложности и специализации правового регулирования они не используются.

А.Ю. Рыбаков

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ КОДИФИКАЦИИ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Кодификацию трудового законодательства в истории России можно условно разделить на 4 этапа, первые 3 из которых - кодификация советского трудового права в условиях построения социалистического общества, а 4-ый - кодификация в условиях перехода России к рыночной экономике.

Первая кодификация республиканского и общесоюзного законодательства периода строительства социализма осуществлялась с 1918 г. до середины 30-х гг. Именно в этот период, несмотря на сложную обстановку в стране (гражданская война, интервенция, экономический кризис) принимаются Конституция РСФСР 1918 г., а также Кодекс законов о труде РСФСР 1918 г. и Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. Эти документы, по сути, - первые в мире кодификационные акты, закрепившие трудо-правовой статус рабочих. Молодое советское государство уделило этому вопросу повышенное внимание, так как необходимо было юридически закрепить статус пролетариата как основного класса рабоче-крестьянского государства, его основную роль в построении социалистического общества, что и было сделано. Причём советское государство избрало для этого закрепления форму кодекса, которая впоследствии себя оправдала. В Кодекс включались декреты о труде Советской власти. Г.А. Рогалева отмечает, что «в кодексе отразился процесс становления и развития самого гуманного, прогрессивного законодательства» . В кодексах законов о труде РСФСР 1918 и 1922 гг. впервые в мире были законодательно закреплены основные положения в области регулирования трудовых отношений: права на труд, на 8-часовой рабочий день, на отдых, на охрану труда и др.

1 Рогалева Г.А. Теоретические вопросы кодификации трудового законодательства: Дисс. ... на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 1984. С. 23.

Характерной чертой регулирования трудовых отношений на базе КЗоТ РСФСР 1922 г. стало введение в систему трудовых отношений принципов добровольности труда, свободы трудового договора и материальной заинтересованности. Его действие было распространено на территорию всех союзных и автономных республик до принятия общесоюзного акта по просьбе самих республик. Это объяснялось отсутствием кодификационной практики и соответствующих актов в других республиках и необходимостью в регулировании отношений в сфере труда на их территориях.

Структура КЗоТ РСФСР 1922 г. несколько усложнилась по сравнению с Кодексом 1918 г. Появилась отдельно выделенная общая часть, однако в современном понимании это скорее введение. Он состоял из 17 разделов, в которых имели место 192 статьи. В нём отсутствовали приложения, которые являлись неотъемлемой частью КЗоТ 1918 г. Особо следует выделить появление в Кодексе таких институтов, как: коллективный договор, трудовой договор, гарантии и компенсации, ученический договор, разрешение трудовых споров. Регулирование труда женщин и несовершеннолетних осуществлялось нормами отдельного 13 раздела Кодекса, что свидетельствует о выделении дифференцирующего фактора в методе регулирования трудовых отношений.

В 1931 г. СНК СССР поручил НКТ СССР разработать проект общесоюзного Кодекса законов о труде. Необходимость в этом ещё более возросла в связи с принятием Конституции СССР 1936 г. Пункт «ф» ст. 14 Конституции относил к ведению Союза ССР «установление основ законодательства о труде». С принятием Конституции 1936 г. активизировалась работа по систематизации и совершенствованию действовавшего законодательства.

Этот период можно условно назвать вто-

рым этапом кодификации трудового законодательства. Он отразил в себе черты тоталитарного режима советского государства, его стремление подавить, подчинить себе каждого отдельно взятого индивида, заставить каждого гражданина трудиться.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. «О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений», нарушения трудовой дисциплины в виде опоздания более чем на 20 минут (на работу, с обеденного перерыва и т.д.) приравнивались к прогулу, который, в свою очередь, означал самовольное оставление работы, за что применялась уголовная ответственность и наказание в виде лишения свободы.1 «Меры по повышению трудовой дисциплины, по обеспечению безопасности (т.е. самосохранения) тоталитарно-террористической системы, по охране собственности сочетались, таким образом, с обеспечением тоталитарного государства бесплатной рабочей силой, годной для использования при любых условиях и без какой-либо заботы о носителях таковой, что позволяло сочетать задачи подавления и уничтожения врагов с использованием их труда в целях удовлетворения хозяйственных нужд, причём последние становились иногда причиной расширения и ужесточения репрессий»2. Фактически человек существовал для государства, для обеспечения любых его потребностей, а не государство для человека. Работник являлся скорее объектом права, винтиком государственного механизма. «Уголовное право 20-50-х гг. являло собой уникальный опыт вторжения уголовно-правового принуждения во все сферы жизни советского общества - открытого вторжения, когда речь шла о внеэкономическом принуждении к труду»3.

Необходимость обновления трудового законодательства связана с политической оттепелью в стране после ХХ Съезда партии, с развитием общественных отношений в услови-

1 ВВС СССР. 1940. № 20. Ст. 692.

2 Гринберг М.С. Репрессии 20-50-х гг. и принципы уголовного права // Правоведение. 1993. № 5. С. 12.

3 Там же. С. 79.

ях социалистической организации труда, с усложнением производственных процессов и механизмов. Это послужило основой для начала гуманизации советского трудового законодательства, его постепенного поворота к человеку.

В первые месяцы после ХХ Съезда партии восстановлено право рабочего или служащего на увольнение по собственному желанию (ст. 46 КЗоТ), отменена уголовная ответственность, введённая в годы войны, за самовольный уход с работы и прогул. Установлен постепенный переход на 7-часовой рабочий день, восстановлены удлинённые отпуска по беременности и родам (ст. 132 КЗоТ), сокращение рабочего дня до шести часов в предвыходные и праздничные дни (ст. 113 КЗоТ), установлен запрет на приём на работу лиц, моложе 15 лет.

В этот период получила развитие практика широкого обсуждения среди научной общественности наиболее важных кодификационных актов в сфере труда. Это дало почву для научных дискуссий о вариантах совершенствования законодательства о труде, главным образом о форме союзного кодификационного акта (Основ законодательства о труде или Кодекса).4 Однако в тот период союзные Основы так и не были приняты. Н.Г. Александров видел причины этого как в недостаточной работе Министерства юстиции СССР и министерств юстиции союзных республик, так и в системе трудового законодательства. «Ещё более серьёзной причиной, препятствовавшей до недавнего времени кодификации трудового законодательства, было то, что многие акты, фактически заменившие ряд статей КЗоТ союзных республик, не выражали основной линии советского трудового права, соответствующей внутренним закономерностям развития социалистической организации труда, а объяснялись временными трудностями, вызванными главным образом обстановкой второй мировой войны и условиями послевоенного восстановления народного хозяйства»5.

В 1958-1959 гг. были разработаны проект

4 Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. С. 102-103, Горшенин К.П. Кодификация законодательства о труде: Теоретические вопросы С. 201.

5 Александров Н.Г. Теоретические вопросы кодификации законодательства о труде союзных республик // Сов. государство и право. 1957. № 4. С. 21.

Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде и проекты республиканских кодексов. Явившиеся результатом длительной подготовительной работы, проведённой Комиссиями законодательных предположений и другими комиссиями Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, Советом Министров СССР с участием научной общественности, Основы имели исключительное, важное значение для дальнейшего развития законодательства о труде.

15 июля 1970 г. был принят Закон СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде»1, которые вступали в силу с 1 января 1971 г. С этим событием связан третий этап в истории кодификации законодательства о труде.

Основы - первый отраслевой общесоюзный кодификационный акт. Он явился результатом многолетней работы по кодификации и совершенствованию законодательства о труде, закрепив систему отрасли трудового права в условиях федеративного советского государства. Основы включали 15 глав и состояли из 107 статей. В них отражены все институты отрасли трудового права в сжатом, компактном виде. Основы отразили установление единых начал правового регулирования отношений в сфере труда в условиях развитого социализма. «В отличие от предыдущих кодификационных работ, проводившихся в масштабе союзных республик или отдельных отраслей, принятие Основ ознаменовало собой проведение общегосударственной кодификации, в которой органически слились кодификация общесоюзного законодательства и кодификация законодательства о труде всех союзных республик. Общегосударственная кодификация законодательства о труде является качественно новым этапом развития советского трудового законодательства, образцом юридических решений, по содержанию и по форме отражающих великие свершения советского народа»2.

Диссертация

Рогалева, Галина Анатольевна

Ученая cтепень:

Кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Код cпециальности ВАК:

Специальность:

Трудовое право; право социального обеспечения

Количество cтраниц:

Глава I. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ КОДИФИКАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДЕ.

§ I. Понятие и социальное значение кодификации

§ 2. Основные этапы кодификации.

§ 3. Свод законов СССР и дальнейшее развитие кодификации трудового законодательства.

Глава П. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ФОРМ

КОДИФИКАЦИИ.

§ I. Пути и способы кодификации трудового законодательства.

§ 2. Формы кодификации общесоюзного и республиканского законодательства о труде

§ 3. Кодификация трудового законодательства по основным институтам.НО

Глава Ш. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОДИФИКАЦИИ

§ I. Роль науки в развитии кодификации.

§ 2. Планирование кодификационной деятельности

§ 3. Роль законодательной техники в кодификации трудового законодательства.

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Теоретические вопросы кодификации трудового законодательства"

Актуальность исследования. По мере развития системы социально-экономических отношений развитого социализма совершенствуется законодательство. "Новые законы позволяют тоньше, точнее регулировать различные стороны общественных отношений"*.

Перевод экономики на интенсивный путь развития требует более совершенной и четкой регламентации трудовых отношений и более эффективного управления трудом. Совершенствование правового регулирования трудовых отношений объективно обусловлено: возрастанием роли труда в жизни развитого социалистического общества и формировании личности; усложнением хозяйственного механизма и глубокими изменениями в содержании трудовой деятельности рабочих и служащих в связи с внедрением бригадной и иных новых форм научной организации труда, а также расширением участия трудовых коллективов в управлении предприятиями, учреждениями, организациями.

Совершенствование правового регулирования трудовых и тесно связанных с ними отношений осуществляется постоянно ввиду высокого динамизма трудового законодательства. Оно имеет целью приведение трудового законодательства в соответствие с объективными условиями и потребностями социалистической организации труда. "Ведь урегулированность и порядок являются именно формой о общественного упрочнения данного способа производства".

Особая роль в решении этой задачи принадлежит трудовому законодательству и его кодификации . Кодификация - высшая форма систематизации и совершенствования законодательства о труде. Она оказывает важное влияние на повышение эффективности право

1 Материалы ХХУ 1 съезда КПСС. М.: Политиздат, 1981, с. 64.

2 Маркс К., Энгельс Ф., Соч. 2-е изд., т.25, ч. 2, с. 356. еого регулирования трудовых отношений. Кодификация способствует усилению юридического единства и согласованности законодательства, обеспечению законности в трудовых отношениях, охране трудовых прав рабочих и служащих, а также интересов предприятий, учреждений, организаций. Значение кодификации трудового законодательства особенно велико на современном этапе развития социализма. Принятие новой Конституции СССР и конституций союзных республик, издание Свода Законов СССР (Том П, глава "Труд") и подготовка сводов законов союзных республик открывают новые перспективы для широкой организации работ по кодификации законодательства.

Кодификация особенно актуальна потому, что трудовое законодательство во многих частях отстает от развития трудовых отношений, несмотря на большую кодификационную работу последних лет. Трудовое право воплощается в слишком большом количестве актов. Имеется немалое число актов, фактически не действующих, но до сих пор не отмененных , а также актов, в той или иной мере противоречащих друг другу. В нормативных актах можно встретить много повторений, в то же время наше законодательство имеет ряд пробелов . На эти недостатки неоднократно указывалось в литературе*.

Основные задачи кодификации трудового законодательства: осуществить упорядочение всей нормативной системы трудового законодательства, привести ее в соответствие с Конституцией СССР,

I См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства (под ред. С.Н.Братуся и И.С.Самощенко). - M.J Юрид . лит., 1962, с.З, 366; Симорот З.К., Монастырский Е.А. Проблемы кодификации законодательства Союза ССР и союзных республик о труде: АН. К. Наукова думка, 1977, с.11 и др. ликвидировать множественность актов по одним и тем же вопросам, устранить неоправданную дифференциацию в регулировании трудовых отношений и унифицировать ее, выявить и устранить пробелы в законодательстве. Необходимо освободиться от актов, фактически утративших силу в связи: I) с истечением срока, на который был рассчитан акт; 2) с исполнением задач, для решения которых он был издан; 3) изданием компетентным органом другого акта, заменяющего старый; 4) исчезновением той сферы отношений, для регулирования которой был издан акт. Исходя из этих положений, можно составлять перечни актов, подлежащих признанию утратившими силу компетентными органами.

Эффективность правоприменения законодательства о труде снижается из-за обилия подзаконных актов ведомственного характера, которые не систематизируются.

Цель кодификации на длительную перспективу - создание стройной и внутренне согласованной системы трудового законодательства на базе Конституции СССР. Это предполагает прежде всего установление научно обоснованного оптимального соотношения законов и подзаконных актов и определение компетенции правотворческих органов.

Указанные обстоятельства - выдвигают исследование проблемы совершенствования и кодификации законодательства о труде на первый план науки трудового права. Общественные науки, а следовательно, и наука трудового права, исходя из закономерностей развитого социализма, должны дать добротные рекомендации по актуальным вопросам с большой ориентацией на будущее, улавливать назревшие тенденции дальнейшего развития^.

Комплексное монографическое исследование направлений кодификации трудового законодательства, создание научной базы для его дальнейшего совершенствования необходимо и для построения долговременной программы законодательных работ. В выступлении на заседании Президиума Верховного Совета СССР 13 апреля 1984 г. К.У.Черненко подчеркнул особое значение работы по развитию и совершенствованию законодательства в современных условиях, указал на то, что такая работа должна носить целеустремленный, планомерный характер и отметил, что важную роль в решении этой задачи должна сыграть разработка плана подготовки законодательных актов на новый пятилетний период (1986-1990 гг.) и до 2000 года включительно*. В связи с тем, что планирование работ по совершенствованию законодательства предпринимается на столь длительный срок впервые, возникает много научных и практических вопросов, на которые должна дать ответ правовая наука. Характерной чертой нынешней кодификации является осуществление ее на научной, плановой основе и в соответствии с комплексной государственной программой совершенствования советского законодательства. Она состоит из 3-х самостоятельных взаимосвязанных частей или отдельных программ.

Кодификация законодательства требует определения научных признаков, которыми следует руководствоваться при выборе юридической формы нормативного акта о труде. До настоящего времени в теории правотворчества отсутствуют такие четкие, научно обоснованные критерии.

Введение государственного учета нормативных актов Союза ССР и союзных республик^, создание общеправового тезауруса и

2 См. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. (СП СССР, 1975, № 16, с. 98). его внедрение в правотворческую практику неразрывно связано с разработкой методических основ обработки нормативных актов и обоснованием точных и однозначных терминов. Унификация терминов в трудовом законодательстве требует выработки терминологических стандартов - совокупности терминов, которые должны употребляться в трудовом законодательстве. Без этого нельзя эффективно использовать автоматизированные системы учета и поиска правовой информации.

Важным условием кодификации трудового законодательства является разработка научно обоснованных правил законодательной техники.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что теоретическая разработка вопросов кодификации законодательства о труде чрезвычайно актуальна. Выводы, полученные в ходе нашего исследования, могли бы способствовать улучшению на базе Конституции СССР системы трудового законодательства, а следовательно, повышению эффективности применения трудового законодательства.

Вопросам кодификации в советской юридической литературе уделено достаточное внимание. Они исследуются в работах по

Т 9 теории права-1- и по трудовому праву. Значительный вклад в раз

I См.: Правотворчество в СССР. М., IS74; Проблемы совершенствования советского законодательства. №., 1977; Сильченко Н.В. Кодификационные акты и их типы. - Сов. государство и право, 1980, № 10; Казьмин И.Ф. Сельскохозяйственное законодательство (проблемы и перспективы), М., 1980; Система советского законодательства. М., 1980; Пиголкин А.С. Совершенствование советского законодательства и юридическая наука. - Сов. государство и право, 1977, № 3, с. 21; Шебанов АЛ. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией работку теоретических проблем кодификации внесли: Алексеев С.С., Васильев A.M., Лукьянов А.И., Мицкевич А.В., Казьмин И.Ф., Николаева М.Н., Пиголкин А.С., Поленина С.В., Рахманина Т.Н., Самощенко И.С., Явич Л.С., Шебанов А.Ф., Пашерастник А.Е., Александров Н.Г., Горшенин К.П., Астрахан Е.И., Каринский С.С., Симорот З.К., Монастырский Е.А., Смолярчук В.И., Иванов С.А., Лившиц Р.З., Пашков А.С., Молодцов М.В. и др. В своих исследованиях они обосновывают необходимость кодификации, построение системы права и системы законодательства, основные направления систематизации и совершенствования законодательства, дают характеристику источников трудового права. Комплексный анализ вопросов кодификации законодательства дан в работах К.П.Горше-нина, Смолярчука В.И., К.З.Симорота и Е.А.Монастырского. Но и советского законодательства, "Советское государство и право", I960, № 7, с. 142; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982, т. П, с. 151.

2 Симорот З.К., Монастырский Е.А. Проблемы кодификации законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, 1977, Киев, Наукова думка; Горшенин К.П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические вопросы. М., Юрид. лит. 1967; Александров Н.Г. Теоретические вопросы кодификации законодательства о труде. Сов. государство и право, 1957; Пашер-стник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М., АН СССР, 1955; Каринский С.С. Проблемы системы и систематизации трудового законодательства. М., 1976; Смолярчук В.И. Кодификация трудового законодательства и источники советского трудового права. - Сов. государство и право, 1975, В 9; Кодификация законодательства о труде социалистических стран (под ред. Иванова С.А.), М., Наука, 1979. в названных работах отражены не все вопросы изучаемой проблемы, поскольку некоторые вышли до принятия Конституции СССР 1977 года и издания Свода Законов СССР.

Важнейшим свойством трудового законодательства является его реальность. Оно не может расходиться с потребностями общественного развития, так как законодательство о труде используется государством и партией в качестве действенного регулятора трудовых отношений рабочих и служащих, развития их творческой активности для достижения целей и задач, закрепленных в ст. I Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде^.

Все авторы, изучавшие данную проблему, указывали на необходимость дальнейшего теоретического исследования вопросов кодификации, в частности, вопросов понятия и юридических свойств кодификации, направления совершенствования законодательства, видов кодификационных актов и оснований их классификаций и др. Несмотря на обширную литературу по рассматриваемой проблеме, многие вопросы развития кодификации до сих пор не получили общепризнанного решения. Кроме того, в работах по трудовому праву кодификация трудового законодательства рассматривалась без учета создания и совершенствования Свода Законов СССР (глава "Труд"). Кодификация законодательства о труде невозможна без прочной теоретической базы для выполнения долговременной программы законодательных работ, совершенствования содержания нормативных актов и планирования правотворческой деятельности Советского государства. Кодификация общесоюзного трудового законодательства не завершена. Все это предопределяет актуальность дальнейшего изучения теоретических проблем кодификации законодательства.

I См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, & 19, ст. 265.

Пель и задачи исследования. В диссертации поставлена цель: на основании теоретического анализа литературы по общей теории права, трудовому праву и другим отраслям, а также правотворческой и правоприменительной практики разработать научную концепцию сплошной кодификации трудового законодательства. Исходя из этого, в работе были поставлены следующие задачи: I) уяснить характерные признаки, функции и направления развития кодификации законодательства о труде; 2) дать классификацию форм нормативных актов о труде и наметить пути их совершенствования; 3) определить порядок расположения правовых норм в системе трудового законодательства с учетом задач данного периода; 4) показать основные этапы кодификации законодательства; 5) раскрыть роль науки трудового права в совершенствовании законодательства и планирования процесса правотворчества; 6) разработать предложения по совершенствованию структуры и содержания Свода законов СССР (глава "Труд"), чтобы повысить внутреннюю согласованность законодательства и эффективность его применения; 7) показать роль и значение законодательной техники при кодификации трудового законодательства; 8) обосновать вывод о том, что новым направлением в упорядочении трудового законодательства является кодификация и консолидация правовых норм; 9) обосновать конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

Теоретическая и методологическая база исследования. При проведении диссертационного исследования использованы методы изучения государственно-правовых явлений, базирующиеся на основополагающем диалектико-материалистическом методе, произведениях основоположников марксизма-ленинизма. Выводы основоположников марксизма-ленинизма имеют теоретическое и методологическое значение для исследования проблемы совершенствования и кодификации законодательства.

В основу исследования вопросов положены решения съездов Коммунистической партии СССР и постановления Пленумов ЦК КПСС, теоретически развивающие марксистскую теорию.

В работе использован опыт кодификации трудового законодательства европейских социалистических стран, сложившиеся там формы кодификации. В процессе исследования применялся логический, сравнительный и другие методы научного познания.

Основной информационной базой диссертации послужили Конституция СССР 1977 года, конституции союзных республик, трудовое законодательство, правоприменительная практика и законопроектная деятельность. Особое внимание в процессе исследования уделялось достижениям науки общей теории права и трудового права, широко использованы выводы, содержащиеся в философской, экономической и социологической литературе.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней, применительно к новейшим тенденциям развития отрасли трудового права, определяются впервые в науке основные направления сплошной кодификации законодательства о труде на базе Свода законов СССР и сводов законов союзных республик. Серьезное влияние на кодификацию законодательства о труде оказывают Конституция СССР и конституции союзных республик.

1. Обосновывается вывод о том, что создание системы кодификационных актов в отрасли трудового законодательства должно стать одним из перспективных направлений в долгосрочном планировании законодательных работ до 2000 года. На современном этапе главное - упорядочить акты всех уровней, включенных в систему трудового законодательства, с помощью сплошной кодификации и консолидации. В диссертации комплексно исследована кодификация всего трудового законодательства, ее общие проблемы, а не отдельные вопросы.

2. В диссертации показывается, что кодификация не только берет все самое лучшее из действующего законодательства, обобщает его, сводит в единую систему, но и совершенствует его дальше, приспосабливая нормы права к потребностям и тенденциям развитого социализма. Поэтому кодификация трудового законодательства определяется как высший вид правотворческой деятельности, осуществляемый государством с участием профсоюзов, в результате которой совершенствуются и систематизируются, на основе единых принципов трудового права, нормы права, регулирующие трудовые и тесно связанные с ними отношения.

3. Важнейшим этапом кодификации могли бы, по мнению диссертанта, стать крупные комплексные акты, кодифицирующие правовые нормы по институтам и подинститутам трудового законодательства.

В связи с этим обосновывается вывод о том, что объединение нормативных предписаний , действующих по одним и тем же вопросам, в единые кодифицированные или укрепленные акты, может быть достаточно эффективно использовано при осуществлении сплошной кодификации трудового законодательства.

4. Издание ведомствами актов кодификационного характера рассматривается в диссертации как одно из важных перспективных направлений упорядочения разъяснений Госкомтруда СССР, ВЦСПС, министерств и ведомств.

5. Обосновывается вывод о повышении роли закона как ведущей формы кодификационной деятельности, регулирующей трудовые отношения. Дается определение кодификационного акта, как особого вида нормативного акта, имеющего специфические черты, обусловленные его содержанием, ролью и местом в системе трудового законодательства. Кодификационный акт предусматривает, как правило, либо исчерпывающее решение соответствующих вопросов, либо его нормы развиваются в других актах. Проекты таких укрупненных актов, по мнению диссертанта, должны готовиться одновременно с подготовкой основного кодификационного акта, что б свою очередь расчистит путь для последующей кодификации.

6. Анализ литературы по трудовому праву и кодификационной законодательной деятельности позволил обосновать вывод об изменении формы кодификационного основополагающего акта, определяющего структуру отрасли трудового права и законодательства. Это должен быть сводный стабильный и по возможности исчерпывающий общесоюзный Трудовой кодекс СССР.

Трудовой кодекс СССР поможет создать такую систему правового регулирования трудовых отношений, которая была бы максимально ясной, понятной для всех рабочих и служащих, а также для правоприменительных органов. В союзных республиках трудовое законодательство кодифицируется на базе Сводов Законов союзных республик.

7. Детальный анализ опыта кодификации и упорядочения законодательства о труде в СССР и странах социалистического содружества, позволил обосновать вывод о том, что дальнейшая кодификация законодательства должна проводиться на базе Свода Законов СССР и сводов законов союзных республик. Все новые кодифицированнные акты, после их принятия, должны быть включены в Свод Законов. Поэтому по стилю, структуре, терминологии они должны как бы "вписываться" в содержание Свода.

8. Теоретически обоснованы модели новых кодифицированных и укрупненных актов, которые следовало бы включить в пятилетний план законодательных работ (1986-1990 гг.) и перспективный план до 2000 года.

9. При кодификации законодательства о труде следует исходить из тех принципов и гарантий , которые закреплены в Конституции СССР, Основах законодательства о труде и других актах. Обосновывается вывод о недопустимости отступления в новых актах от уже достигнутого уровня гарантий, если это не вызывается исключительными обстоятельствами.

10. Кодификация трудового законодательства не может осуществляться без четкого определения компетенции правотворческих органов, которую, по мнению диссертанта, целесообразно определить в специальном законе.

11. Серьезное влияние на развитие кодификации трудового законодательства окажет дальнейшее совершенствование содержания Свода Законов СССР. В диссертации указывается, какие дополнительные институты должны быть включены в главу "Труд", ибо в развитии трудовых отношений произошли такие изменения, которые не получили отражения ни в Основах законодательства о труде, ни в Кодексах законов о труде союзных республик, и какие кодификационные акты целесообразно подготовить для Свода Законов СССР в первую очередь.

12. В целях повышения эффективности законодательства о труде в диссертации приведены дополнительные аргументы для обоснования необходимости принятия Нового нормативного акта "Правил законодательной техники" и разработки "тезаурса" (словника терминов, которые целесообразно использовать при создании новых актов;.

Представители советской науки трудового права до настоящего времени в своих рекомендациях главным образом определяют пути дальнейшего совершенствования трудового законодательства. В диссертации показано, что в ряде случаев хорошее по своему содержанию трудовое законодательство не дает должного эффекта из-за его слабого применения или ненадлежащего соблюдения. Поэтому наряду с дальнейшей кодификацией трудового законодательства, по мнению автора, необходимо разработать и усовершенствовать систему мер, обеспечивающих повышение эффективности правоприменения. В новых кодификационных актах, по мнению диссертанта, целесообразно определять орган, который будет проверять эффективность применения нормативного акта и давать рекомендации по максимально полной его реализации на практике.

Теоретическое и практическое значение диссертации, по мнению автора, состоит в разработке ряда предложений и рекомендации по совершенствованию законодательства. В диссертации содержатся две группы рекомендаций.

Первую группу составляют рекомендации, связанные с определением основных направлений кодификационной деятельности, с перспективами совершенствования Свода Законов СССР и развития различных форм кодификации. Они могут быть использованы при упорядочении трудового законодательства.

Выводы и опубликованные по теме работы могут быть использованы в правотворческой деятельности компетентных органов при подготовке проектов новых кодификационных актов и npj?. составлении плана законопроектных работ на IS86-IS90 гг., а также для улучшения процедуры разработки нормативных актов.

Наряду с этим, теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курс£. советское трудовое право и для развития некоторых разделов науки трудового права.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.

Основные выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на четырех теоретических конференциях.

Основные теоретические положения и выводы диссертации нашли отражение в четырех опубликованных автором работах, общим объемом 2 п.л.

Структура работы. Она обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме "Трудовое право; право социального обеспечения", Рогалева, Галина Анатольевна

Выводы об объективном характере отрасли трудового права и системы законодательства встретили возражение в науке трудового права. Р.З.Лившиц обосновывает предложение об отказе от деления права на отрасли и замене его системой законодательства, построенной на основе сочетания правовых норм. Различие между отраслью права и отраслью законодательства, - указывает Р.З. Лившиц , - не находит объективного подтверждения. Поскольку мы имеем дело с одним и тем же феноменом - определенной совокупностью правовых норм, нет необходимости именовать его (или ее) по-разному. Есть основание соединить их знаком равенства. В качестве критериев отрасли законодательства выступают предмет, метод и степень регулирования (наличие кодифицированных актов). Отрасль права и отрасль законодательства, - отмечает Р.З.Лившиц, - различные термины, за которыми скрывается тождественное содержание*. В теории же отрасль права отличают от отрасли

I См.: Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства.

Сов. государство и право, 1984, №2, с. 26-28. законодательства лишь различием первичных элементов: у отрасли права - норма права, у отрасли законодательства - правовое предписание и нормативный акт. Но как провести границу между нормой права и нормативным актом? Норма - одно правило, а нормативный акт - несколько норм-*-. Р.З.Лившиц связывает различие лишь с количественным элементом. Ведь отрасль, - пишет он, -всегда совокупность, а в совокупности норм или нормативных актов значение исходного элемента теряется. Как совокупность, и отрасль права и отрасль законодательства тождественны по со9 держанию.

Отрицание отрасли права Р.З.Лившиц обосновывает также тем, что, по его мнению, нельзя представить себе ни одной группы отношений, регулируемых признанными отраслями права, например, трудовым, административным , гражданским и др. Трудовое право участвует в регулировании имущественных и управленческих отношений, но эти отношения, указывает Р.З.Лившиц, регулируются также гражданским, административным законодательством. Поскольку для всех известных отраслей права и групп общественных отношений характерна не односторонняя связь, а многосторонняя, реальная действительность не позволяет сказать: той или иной группе отношений соответствует определенная отрасль права. Наиболее убедительным доказательством , утверждает Р.З.Лившиц, является сопоставление системы отраслей со схемой Свода законов СССР ^.

Во-первых, нельзя отрывать систему права от системы законодательства: последняя строится применительно к системе отрас

1 См.: Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства -Сов. государство и право, 1984, № 2, с. 27.

2 Там же, с. 28.

3 Там же, с. 29. ли права. Предмет системы права - трудовые отношения рабочих и служащих обуславливает как структуру, так и пределы нормативного воздействия права. Кодификация законодательства столкнет- . ся с еще большими трудностями, если отказаться от отраслей права, поскольку лишится объективных критериев классификации, будет подвергаться постоянным изменениям в зависимости от назначения нормы права.

Во-вторых, только предмет отрасли права является главным системообразующим фактором для отрасли законодательства. Нельзя классифицировать единое сложное длящееся трудовое правоотношение на три самостоятельных подвида: личные неимущественные отношения, организационно-управленческие и имущественные. В действительности все эти элементы в содержании трудовых отношений не вычленяются. Они характеризуют индивидуально-трудовое отношение, содержание которого определяется лишь нормами трудового права. Нормы гражданского и административного права не регулируют трудовых отношений рабочих и служащих.

В-третьих, система законодательства имеет свои специфические задачи. Поэтому имеются в некоторых случаях отклонения системы законодательства от системы данной отрасли права даже при проведении кодификации как высшей формы систематизации, и тем более при инкорпорации законодательства, например, при инкорпорации законодательства в Собрании действующего законодательства СССР и в Своде законов СССР, использовали два самостоятельных критерия расположения нормативного материала: по предмету отрасли права и функциональному признаку, т.е. по отраслям народного хозяйства.

Значит, некоторые сложности классификации общественных отношений, регулируемых нормами советского права, не свидетельствуют о том, что система права и система законодательства не соответствуют системе регулируемых правом общественных отношений. А.В.Мицкевич указывает, что "система права и система законодательства создаются законодателем , но в результате разных его действий. Система права складывается исторически, на базе основополагающих политических решений законодателя , как бы очерчивающих главные линии, направления нормативно-правового регулирования. Для ее возникновения не обязательна кодификация и даже консолидация правовых норм. Для создания же отраслей законодательства характерна именно упорядоченность законодательства, выраженная в его систематизации*.

Систематизация советского законодательства о труде возможна лишь после объединения норм права в нормативные акты. Система же отрасли права - результат чисто рациональной деятельности, осуществляемой применительно к схеме отрасли права. Решающую роль при образовании новой отрасли права играет не законодатель , а экономические отношения, которые порождают однородный вид объективно существующих отношений, например, общественно-трудовые.

Анализ существующей системы законодательства о труде свидетельствует о том, что пока не существует тождества по объему норм между отраслью трудового права и отраслью трудового законодательства. Система отрасли законодательства о труде включает в себя: комплексные кодифицированные акты; перечни отмененных норм; акты, в которых имеются нормы о введении в действие нормативного акта (например, Указ Президиума Верховного Совета СССР о введении в действие Основ законодательства о труде); распоряжения Совета Министров СССР о распространении действия нормативных актов на регулирование иных отношений и т.д. Си

I Мицкевич А.В. Система советского права и перспективы ее развития. - Сов. государство и право, 1982, № 6, с. 88. стема трудового законодательства, несмотря на внешнюю самостоятельность, должна создаваться применительно к объективно существующей схеме отрасли трудового права. При кодификации законодательства о труде руководствуются: предметом отрасли трудового права и тенденциями, намеченными ХХУ 1 съездом КПСС и Пленумами ЦК КПСС ; объективно сложившимися институтами и под-институтами отрасли, возможностью выделения в отрасли права новых институтов, как достаточно прочных новых юридических образований внутри постоянно совершенствующейся системы законодательства. Целесообразность и необходимость создания новых институтов обусловливается улучшением правоприменения и укреплением законности в трудовых отношениях. На разных этапах кодификация трудового законодательства осуществлялась с учетом изменений, происходивших в системе трудового права. Например, с появлением Основ законодательства о труде встали новые задачи перед кодификацией . Изменились масштабы кодификации и виды сводных актов. Новый кодификационный акт о труде, которым завершается кодификационная правотворческая деятельность, осуществляемая государством с участием профсоюзов с соблюдением определенных процедурных форм, вносит всегда существенные изменения в систему отрасли законодательства о труде, а иногда и отрасли права. Кодификационную деятельность можно классифицировать, если исходить из субъекта правотворческой деятельности, на общесоюзную, например, при разработке Основ законодательства о труде; республиканскую - при создании республиканских кодексов ; наконец, ведомственную - при подготовке Госкомтрудом СССР по согласованию с ВЦСПС Типовых правил внутреннего трудового распорядка и т.д.

Если же исходить из объекта кодификационной деятельности, то можно выделить: сплошную в пределах всей отрасли кодификацию ; комплексную кодификацию (например, создание Закона о трудовых коллективах) и кодификацию внутри института или подин-ститута отрасли трудового права. Перечисленные формы кодификационной деятельности различаются, таким образом, по субъекту, объекту и форме кодификационных актов. Кодификация общесоюзного законодательства и кодификация законодательства союзных республик (наряду с наличием сходных черт) различаются масштабами и определенными организационными формами осуществления кодификации. Однако наиболее существенное различие обнаруживается в форме, содержании и характере кодификационных актов, что проявляется в разной полноте, объеме и степени детализации правового регулирования, неодинаковых результатах воздействия этих актов на систему законодательства.

В решении проблемы правильного соотношения форм общесоюзных и республиканских кодификационных актов важную роль играет принцип правотворческой компетенции не только Союза ССР и союзных республик, но и правотворческих органов государственной власти и управления. В науке трудового права общепризнано*, что в период развитого социализма и постепенного перехода к коммунизму правовое регулирование трудовых отношений будет осуществляться так же при помощи кодификационных актов общесоюзного значения. Усиление централизации в определении основных направлений:

Во-первых, необходимостью единообразного отражения требований объективных экономических законов в содержании норм тру

I См.: Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде, с. 99, 104; Горшенин К.П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические вопросы, с. 66, 101. дового законодательства. Например, совершенствование распределительных отношений и отражение их в кодификационных актах об оплате труда и др. Общесоюзное регулирование соответствует также плановому развитию народного хозяйства. Трудовое право служит не только масштабом государственной оценки поведения рабочих и служащих в процессе волевой трудовой деятельности, с одной стороны, и должностных лиц - с другой, по выполнению ими меры труда, но определяет и меру потребления*.

Во-вторых, необходимостью проведения на территории СССР единой политики в регулировании трудовых отношений в целях обеспечения провозглашенного Конституцией СССР принципа равенства всех перед законом. Правовое регулирование вопросов распределения кадров, их перераспределения, оплаты труда и других связано с установлением в централизованном порядке таких условий труда, как порядок приема, перевода на другую работу и увольнения, рабочее время и время отдыха, подготовка кадров и повышение их квалификации; оплата труда, ответственность, охрана труда; разрешение споров и т.д. Все эти вопросы регулируются централизованными актами с учетом особенностей союзных республик, краев и областей, отраслей народного хозяйства.

Иначе, - указывал А.Е.Пашерстник, - возможно неединообразное решение важнейших вопросов в области организации и дисциплины труда, что не соответствует интересам Бсего советского общества и может вызвать текучесть рабочей силы, перерасход фонда заработной платы, рост себестоимости продукции и иных показателей, нарушить требования закона планомерного развития

I См.: Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.," Юриздат , 1948, с. 266, 307. народного хозяйства"1. Вот почему и впредь необходимо регулиро2 вать эти вопросы при помощи общесоюзных актов. Это не исключает, однако, возможности регулирования трудовых отношений с помощью республиканского и локального законодательства. Но оно должно осуществляться в пределах компетенции и не противоречить Основам законодательства о труде и другим общесоюзным актам. Поэтому в процессе осуществления решений ХХУ1 съезда партии и последующих Пленумов Щ КПСС о совершенствовании хозяйственного механизма расширены права производственных объединений (предприятий) и трудовых коллективов по созданию локальных нормативных актов. Эти акты должны стимулировать качественный, высокопроизводительный труд, инициативу и предприимчивость. Расширение локального регулирования трудовых отношений связано также с совершенствованием образования и использования фонда заработной платы, повышением стимулирующего воздействия премии, установлением более тесной зависимости между заработной платой работника и конечными результатами не только его трудовой деятельности, но и всего трудового коллектива.

Необходимость сочетания централизованного и локального регулирования в интересах материального стимулирования трудовой деятельности работников отмечал Р.3.Лившиц^. Поэтому в общесоюзном акте следует четко определить компетенцию правотворческих органов.

1 Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде, с. 104.

2 См. подробно об этом: Смолярчук В.И. Источники Советского трудового права. М., Юрид . лит., 1978, с. 147-150.

3 См.: Иванов С.А., Лившиц Р.З. Личность в советском трудовом праве. Наука. 1982, с. 174-175.

В связи с осуществлением широкой программы законодательных работ большое значение приобретает проблема правильного соотношения общесоюзных и локальных актов о труде, но главным образом, общесоюзных и республиканских актов кодификационного характера.

Конституция СССР определяет компетенцию Союза ССР в области законодательной деятельности*. Единство задач Союза ССР и союзных республик в строительстве коммунистического общества предопределяет и единство всего советского законодательства - союзного и республиканского. Поэтому важной закономерностью развития трудового законодательства в период строительства основ социализма было то, что и в первые годы после Великой Октябрьской социалистической революции законодательство каждой из союзных республик существовало отдельно. Однако развитие республиканского законодательства шло в едином направлении благодаря усилиям партии, глубокому пониманию ею интернациональной природы социалистического общества. Постепенно крепнущие связи республик, обмен опытом между ними, восприятие-в братских"республиках норм КЗоТ РСФСР, - все это позволило к моменту образования Союза ССР создать в республиках значительное число кодифи9 цироЕанных актов, совпадающих по основному содержанию. В соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года к ведению Союза ССР в сфере трудовых отношений относится обеспечение единства

1 См.: Рахманина Т.Н. Основные этапы кодификации общесоюзного законодательства. В кн. Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНШСЗ, № 23, М., 1982, с. 43-44.

2 См.: Лукьянов А.И. 60 лет образования СССР и законотворчество : Исторический опыт и современность. ВНИИСЗ. Тезисы докладов "Теоретические проблемы законотворчества социалистического государства". М., 1982, с. 7. законодательного регулирования на всей территории СССР, установление Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Вне пределов, указанных в названной статье , союзные республики самостоятельно осуществляют законодательное регулирование трудовых отношений (ст. 68 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных республик).

А.Е.Пашерстник указывал на два пути развития кодификации: союзное законодательство может закрепить лишь общие принципы трудового законодательства, предоставив решение вопросов, связанных с содержанием конкретных институтов трудового права, республиканскому законодательству или же союзная кодификация будет содержать правовые нормы, достаточно подробно регулирующие трудовые отношения и определяющие как дальнейшее развитие общедетельствует о том, что трудовые отношения рабочих и служащих регулируются главным образом законодательством СССР, а также законодательством Союза ССР и законодательством союзных республик; законодательством союзных республик-по вопросам, определенным Союзом (4 ст. 107 Основ). Союзные кодификационные акты

0 труде определяют не только принципы правового регулирования, но и основное содержание трудовых отношений.

Основы законодательства о труде являются не кодифицированным сводом всех законов, а лишь собранием основополагающих норм и за их пределами - значительное число кодифицированных и не кодифицированных правовых норм, издание немалой части которых относится (в пределах, определяемых Союзом ССР) и к ведению союзных республик. Конечно, союзные кодификационные акты, содер

1 См.: Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде, с. 104. союзного

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кодификация, как высшая форма правотворчества , имеет специфические особенности и задачи. Она может успешно осуществляться лишь на базе глубоких теоретически обоснованных, общепризнанных научных выводов и рекомендаций. Повышению научной обоснованности подготавливаемых кодифицированных актов будут содействовать научные программы, включающие: всестороннее исследование развития трудовых отношений; моделирование будущего правового акта или осуществление правового эксперимента; последующий контроль за эффективностью применения нового акта. Изучение эффективности применения законодательства о труде требует научной методики.

Создание Свода законов СССР и сводов законов союзных республик имеет большое значение для уточнения системы трудового законодательства, повышения эффективности и социальной ценности трудового права.

Научные разработки основных направлений кодификации законодательства о труде на базе объективных закономерностей социалистической организации труда развитого социализма обеспечивают стабильность законодательства, усиливают охрану трудовых прав и интересов рабочих и служащих.

Меры по дальнейшей кодификации законодательства о труде неразрывно связаны с расширением прав личности, активизацией хозяйственного механизма, улучшением стимулирования трудовой деятельности рабочих и служащих и укреплением дисциплины труда.

Свод законов СССР является нормативной базой для дальнейшей систематизации и кодификации трудового законодательства на более высоком уровне, в целях всеобщей кодификации союзного законодательства о труде, т.е. создании Трудового кодекса СССР на базе Свода законов СССР. Это позволит сделать трудовое законодатель

172 ство более обозримым, более доступным для понимания и применения. Кодекс - наиболее удобная правовая форма для союзного кодификационного акта о труде.

Наука трудового права, изучая взаимодействие правотворческой и правоприменительной практики, призвана разрабатывать рекомендации для повышения эффективности правоприменения.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Рогалева, Галина Анатольевна, 1984 год

1. Руководящая литература

2. Маркс К. Рабочий вопрос Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд.,т. 9, с. 479-482.

3. Маркс К. Генезис капиталистической земельной ренты. Отработочная рента. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., ч. П, 356 с.

4. Ленин В.И. Новый фабричный закон 1897 г. Полн. собр. соч.,т. 6, с. 263-314.

5. Ленин В.И. Объяснение закона о штрафах , д^аемых с рабочихна фабриках и заводах. Полн. собр. соч., т. 2, с. 15-60.

6. Ленин В.И. Государство и революция. Полн. собр. соч., т. 33,119 с.

7. Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти. Полн. собр. соч.,т. 36, 99 с.

8. Ленин В.И. Заметки по поводу проекта положения о премировании рабочих и служащих. Полн. собр. соч., т. 40, 82 с,

9. П. Материалы съездов, Пленумов,официально-документальные материалы

10. Черненко К.У. На уровень требований развитого социализма.

11. Некоторые актуальные проблемы теории стратегии и тактики КПСС . Коммунист, 1984, № 8, с. 3-21.

12. Черненко К.У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи .

13. М., Политическая литература, 1984.

14. Горбачев М.С. Кивое творчество народа. Правда II декабря 1984.

15. Алиев Г.А, 0 проекте Закона СССР о трудовых коллективах иповышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями. М., Политическая литература, 1983, с. 3-30.

16. Материалы ХХУ съезда КПСС. М., Политическая литература,1976, с. 155.

17. Материалы ХХУ1 съезда КПСС. М., Политическая литература.1981. 199 с.

18. Материалы Пленума ЦК КПСС. 14-15 июля 1983 г. Политическаялитература. 1983. 34 с.1. Ш. Нормативные материалы1. Конституция СССР.

19. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде.- Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, ст. 265.

21. РСФСР , 1971, № 50, ст. 1007.

22. Закон СССР о трудовых коллективах и повышение их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями. -Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 15, ст. 78.

23. Постановление ЩС КПСС и Совета Министров СССР об улучшениипланирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы. СП СССР, 1979, № 18, ст. 118.1У. Книги

24. Александров Н.Г. Экономическая политика КПСС и законодательство о труде. В кн. Экономическая политика КПСС, труд и право. М., МГУ , 1973, с. 9-И.

25. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М., Юрид.лит.,1948, 335 с.

26. Алексеев С.С. Структура советского права. М., Юрид.лит.,1975. 260 с.

27. Алексеев С.С. Общая теория права. Том I. М., Юрид.лит.,1981. 354 с.

28. Алексеев С.С. Общая теория права. Том П. №., Юрид.лит.,1982. 352 с.

29. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., Юрид.лит., 1966. 189 с.

30. Астрахан Е.И., Каринский С.С. Теоретические вопросы систематизации советского трудового законодательства. В кн. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., Юрид.лит., 1962, с. 366-417.

31. Безина А.К. Вопросы теории трудового права и судебная практика, Казанского университета. 1976, 174 с.

32. Голованова Е.А. Граждане субъекты трудового договора. В кн.:

33. Роль трудового договора в регулировании общественных отношений. Пермь, 1983, с. 19-25.

34. Голощанов С.А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М.,1. Юрид.лит., 1982, 85 с.

35. Горшенин К.П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические вопросы. М., Юрид.лит., 1967. 222 с.

36. Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.П. Советское трудовоеправо. Вопросы теории. М., Наука, 1978. 269 с.

37. Иванов С.А., Лившиц Р.З. Личность в советском трудовом праве. Наука, М., 1982. 210 с.

38. Коллективные договоры и классовая борьба пролетариата. М.,1. Наука, 1983. 211 с.

39. Кодификация законодательства о труде социалистических стран.

40. Под ред. Иванова С.А. М., Наука, 1979. 410 с.

41. Конституция СССР. Политико-правовой

<*> Abalduev V.A. (Saratov) Codification of labour legislation of the EurAsEC - a basis of coordination and perfection of national legal policy in labour area.

Абалдуев Владимир Александрович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового права Саратовской государственной академии права (Саратов).

Материал является экспертным заключением по проекту Основ трудового законодательства ЕврАзЭС, представленному на рассмотрение IV сессии Европейско-Азиатского правового конгресса (19 - 20 мая 2010 г.). Автор анализирует юридическую концепцию проекта с позиций юридической формы исполнения и содержания предлагаемых норм по институтам трудового права. Проект Основ оценивается с использованием данных об участии государств в актах МОТ и с позиций интеграции правовой политики в сфере труда.

Ключевые слова: правовая политика, ЕврАзЭС, государственное управление трудом, гармонизация трудового права, Основы трудового законодательства, международный договор, конвенции МОТ.

Article represents expert"s judgement on the project of Bases of the labour legislation of the EurAsEC, submitted to consideration of the 4th session of congress. The author analyzes the legal concept of the project from positions of the legal form of execution and the content of offered norms on the braches of the labour law. The project of Bases is estimated with the use of data on participation of the states in acts of the ILO and from positions of integration of legal policy in labour area.

Key words: legal policy, the EurAsEC, harmonization of the labour law, the Bases of the labour legislation, international agreement, conventions of the ILO.

Государственной политикой в сфере труда является легализованная в правовых актах государственная деятельность по управлению трудом. Государственное управление трудом как форма правовой политики - это юридическое закрепление целей, задач, направлений, основных начал регламентации несамостоятельного труда, а также фактическое состояние и уровень реализации в праве программных идей и положений.

Такая политика объективно не может ограничиваться рамками одного государства, но охватывает систему международно-правового регулирования труда, национальные стандарты и направления правового регулирования труда, конкретные правовые решения в области регулирования труда, принимаемые на всех уровнях и во всех областях правового регулирования труда.

Все существующие ныне международно-правовые регуляторы труда связывают возможность реализации политических решений в сфере труда с нормативно-правовой базой, на основе которой данные решения могут быть воплощены в жизнь.

Наиболее полно и конкретизированно национальная трудовая политика как функция государства в социальной сфере представлена в Конвенции Международной организации труда N 150 "О регулировании вопросов труда: роль, функции и организация" (1978 г.) <1>: это деятельность по государственному управлению трудом - "государственному регулированию вопросов труда".

В зависимости от степени общности и сферы реализации правовых установлений государственная политика формируется на международно-правовом, национальном и региональном уровнях правового регулирования труда.

Международно-правовыми актами определяются наиболее общие, принципиальные, базовые, фундаментальные, единые для государств-участников элементы государственной политики в сфере труда. Международно-правовая политика в сфере труда как система правовых актов имеет сложную структуру. Она соответствует системе международного трудового права, в рамках которой можно говорить о международно-правовой политике государств - членов Международной организации труда (далее - МОТ), международно-правовой политике государств - членов Совета Европы, международно-правовой политике государств - членов Содружества Независимых Государств, международно-правовой политике Организации американских государств, международно-правовой политике государств - участников иных международных (в том числе региональных) сообществ <2>.

<2> Примеры международно-правовых актов различных сообществ государств см.: Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учеб. для вузов. М., 1999. С. 534 - 584, 606 - 669.

Согласованная международно-правовая политика может вырабатываться и осуществляться в сообществах, объединяющих два государства-участника (например, Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь), или устанавливаться государствами на основе международно-правовых договоров по различным аспектам сотрудничества в сфере труда.

При этом на национальную политику в сфере труда и национальное законодательство одного государства оказывают весьма сложное, комплексное и подчас разнонаправленное влияние международные сообщества, акты которых являются для данного государства юридически значимыми.

Международно-правовое регулирование труда, основанное на согласовании интересов различных государств, в свою очередь, не может не отражать национальные государственные политические решения. Позиция того или иного государства, принятая сообществом, приобретает статус международно-правовой.

Таким образом, механизм формирования и реализации государственной международно-правовой политики в сфере труда - это отражение в актах международного трудового права согласованной политики государств - участников международного сообщества и реализация в актах национального уровня принятых государством международных стандартов труда.

Обсуждаемая концепция проекта Основ трудового законодательства ЕврАзЭС разработана в соответствии с Рекомендациями по гармонизации трудового законодательства государств - членов ЕврАзЭС, одобренными Постановлением МПА ЕврАзЭС от 13 мая 2009 г. N 10 - 13.

Предлагаемые Основы в системе международно-правового регулирования труда, по классификации И.Я. Киселева, занимают место регионального правового акта, определяющего международно-правовую политику в сфере труда для государств - членов ЕврАзЭС.

Факторы социально-экономического и правового характера, обусловившие необходимость разработки такого правового акта, достаточно детально изложены в проекте, объективные предпосылки указанного документа совершенно очевидны.

В Рекомендациях МПА ЕврАзЭС от 13 мая 2009 г. объясняется и выбор названия разрабатываемого акта. Данное название (Основы трудового законодательства), безусловно, имеет неоспоримые преимущества в сравнении с модельным законом или соглашением. Однако полагаем, что оно нуждается в дополнительном обсуждении и, возможно, корректировке.

Название "основы" формально соответствует ст. 7 Договора об учреждении экономического сообщества (ЕврАзЭС) от 10 октября 2000 г. N 79 (Межпарламентская Ассамблея разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений) и п. 5 Положения о Межгосударственном совете ЕврАзЭС от 31 мая 2001 г. (Межгоссовет рассматривает проекты Основ законодательства). Вместе с тем данный термин применительно к международно-правовым соглашениям, в том числе к соглашениям в сфере труда, в международном праве не является общепринятым. Анализ действующих международно-правовых источников права показывает, что Основы как акт международного уровня до настоящего времени не принимались.

Безусловно, название "основы" подчеркивает единство правового регулирования и юридическую значимость правового акта. Этот акт призван обеспечить должную степень интеграции правовой политики государств.

Тем не менее считаем целесообразным еще раз оценить данное определение именно с позиций его соответствия международно-правовым источникам права. Категория "основы", как известно, применялась и применяется как название кодифицированного акта, действующего в рамках одного, в том числе федеративного, государства (СССР, РФ). Кроме того, термин "законодательство" к международно-правовым источникам также вряд ли применим.

Представляется, что такое название оправданно при принятии Основ трудового законодательства РФ и Республики Беларусь, поскольку речь идет о Союзном государстве. Для ЕврАзЭС как сообщества государств целесообразно принятие хартии, конвенции или иного правового акта, отражающего начала согласованной правовой политики в сфере труда.

По общепринятой в международном праве терминологии данный акт является не чем иным, как международным договором (соглашением) о труде, тогда его правовая значимость становится понятной и не требует специальной оговорки в самом соглашении. Если определить Основы как правовой акт (соглашение), то указанный документ в соответствии с учредительными актами ЕврАзЭС и положениями о его органах вступает в силу после принятия Межгосударственным советом и подписания его членами на уровне глав государств и проведения внутригосударственных процедур ратификации (признания).

Представляется, что на рассмотрение Межгосударственного совета следует выносить не Основы трудового законодательства, а соглашение о принятии Основ, преамбулу Основ - построить как соглашение об установлении единых правил регулирования труда по образцу конвенций МОТ и иных международных соглашений такого рода.

В п. 5 Положения о Межгоссовете ЕврАзЭС целесообразно закрепить, кроме рассмотрения, принятие соответствующих правовых актов Сообщества. В Договоре об учреждении ЕврАзЭС и Положении о Межгоссовете ЕврАзЭС имеет смысл оговорить возможность принятия не только Основ законодательства, которые являются весьма спорными, но и более широкого спектра документов, не ограничивая решения только Основами (например, международно-правовых актов, регулирующих отношения, составляющие предмет совместной деятельности членов ЕврАзЭС).

В концепции проекта Основ предлагается определить их роль в системе источников национального трудового права государств - членов ЕврАзЭС путем включения в Основы нормы, устанавливающей их приоритет как международного правового акта. Обычно юридическая сила Основ на уровне государства вопросов не вызывает, но применительно к Основам как акту международно-правового уровня юридическое значение требует обоснования и закрепления в тексте проектируемого источника.

Поскольку проектируемые Основы - это, прежде всего, акт, отражающий основные направления, цели, задачи и ориентиры межгосударственной и национальной стратегической политики в сфере труда, то их принятию, полагаем, должно предшествовать принятие на уровне глав государств или глав правительств Декларации (иного согласованного решения) о правовой политике ЕврАзЭС в сфере труда, которая исходя из такого решения будет реализована в Основах.

Для этого целесообразно сопоставить концептуальные положения не только трудовых кодексов, но и иных актов о правовой политике всех государств-участников для выработки единых решений на этот счет. В частности, имело бы смысл отразить в проекте и вопросы политики трудовой занятости, социальной защиты незанятых граждан, которые детально представлены в актах МОТ, но в проект Основ не вошли.

В Общих положениях проектируемого акта предлагаем отразить его роль в согласовании, формировании и реализации национальных правовых политик в сфере труда. Возможна следующая редакция данного положения: "Служат целям достижения наиболее оптимального согласования направлений государственной деятельности в сфере труда, отражают взаимосогласованную правовую политику государств-участников в сфере правового регулирования труда и обеспечивают ее наиболее полную реализацию в отношениях, регулируемых трудовым правом".

В этом смысле проектируемый правовой акт определяется как достигнутый уровень согласования правового взаимодействия государств по гармонизации трудового законодательства, а также как основа согласования национальной правовой политики и ориентир для дальнейшего совершенствования национального трудового права в согласованном контексте.

Верной по существу и точно отражающей место проектируемых Основ в системе источников международного трудового права является концепция исполнения проекта с максимально полным учетом международно-правовых актов ООН, конвенций и иных актов Международной организации труда.

Следует полностью согласиться с мнением разработчиков проекта, что правовой базой гармонизации трудового законодательства государств - членов ЕврАзЭС должны стать международные трудовые нормы, которые можно расценивать в качестве модели для Основ трудового законодательства ЕврАзЭС.

При этом в концепции проекта Основ учтены положения конвенций МОТ, которые ратифицированы далеко не всеми государствами - участниками Сообщества, а также конвенции, которые восприняты лишь отдельными государствами. Так, Конвенция МОТ N 154 "О коллективных переговорах" (1981 г.) не ратифицирована ни одним государством Сообщества, но учтена в проекте Основ.

Позитивное значение ориентации проекта Основ на акты МОТ состоит в том, что в них есть возможность, во-первых, максимально полно и точно предусмотреть международные правила, принятые МОТ, а во-вторых, адресовать соответствующие правила и государствам, их еще не ратифицировавшим.

Будучи предусмотренными в Основах, такого рода правила приобретают обязательный характер независимо от участия государства - члена ЕврАзЭС в конвенции или ином акте МОТ. Главная трудность этой части - не нарушить национальные интересы государства, по тем или иным причинам принципиально не участвующего в конвенции МОТ.

Проведенное нами обобщение фактических данных об участии государств - членов ЕврАзЭС в конвенциях МОТ по состоянию на 10 мая 2010 г. дает возможность отметить ряд обстоятельств, имеющих, как представляется, значение для разработки структуры и содержания Основ как документа о государственной правовой политике в сфере труда.

Государства - члены ЕврАзЭС ратифицировали: Российская Федерация 61 конвенцию МОТ, Киргизия - 53, Таджикистан - 48, Беларусь - 48, Казахстан - 17. 9 Конвенций МОТ (N 29, 87, 98, 100, 105, 111, 122, 138, 182) ратифицировали все страны, 30 конвенций - четыре, 12 конвенций - три, 9 конвенций - две, 16 конвенций - одна.

Наибольшее совпадение позиций правовой политики государств - членов ЕврАзЭС, а соответственно и оптимальные возможности выработки согласованных правовых решений в проектируемых Основах, судя по тематике конвенций, ратифицированных большинством государств, отмечаются по следующим направлениям, институтам трудового права: основные начала (принципы) правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений; социальное партнерство и реализация международных правовых актов; охрана труда; учет труда; труд отдельных категорий работников, включая труд подростков, женщин и лиц с семейными обязанностями; трудовая занятость; оплата труда; государственный надзор и контроль в сфере труда; рабочее время и время отдыха.

Наилучшие возможности согласования норм трудового права очевидны по вопросам, касающимся условий труда моряков, рыбаков и рабочих в портах (практически все существующие конвенции на этот счет ратифицированы Россией, Таджикистаном и Киргизией). Международное регулирование в этой области для Казахстана представляется не менее актуальным, но решений на этот счет до настоящего времени не принято. На правовое регулирование Республики Беларусь эти акты оказать влияния не могут, и данным государством они не восприняты.

Анализ тематики ратифицированных государствами конвенций позволяет сделать выводы о тех или иных приоритетах в части признания международных норм труда, что также необходимо иметь в виду при разработке Основ. Так, только одно государство - Таджикистан - ратифицировало весьма актуальную для него Конвенцию N 143 "О правовом положении трудящихся мигрантов".

Трудности в формировании единой согласованной позиции государств - членов ЕврАзЭС при создании Основ видятся и в решении вопросов, которые до сих пор на национальном уровне либо вообще не учитывают международных стандартов труда, либо учены в той или иной мере лишь отдельными государствами. В этом смысле задачей, предшествующей принятию Основ, должно стать расширение участия государств ЕврАзЭС в базовых конвенциях МОТ (в противном случае создание согласованного акта по этим вопросам, институтам возможно лишь в общих чертах, вряд ли имеющих значение для гармонизации законодательства).

Особо настораживает то, что правовые акты МОТ, касающиеся принципиально важного вопроса правовой политики в сфере труда - минимальной заработной платы, ратифицированы только Республикой Беларусь. Положения Конвенции N 95 "Относительно защиты заработной платы" (1949 г.) до настоящего времени не ратифицированы Казахстаном. Стандарты МОТ о правовом статусе представителей трудящихся восприняты только Республикой Казахстан. При этом конвенции по вопросам содействия занятости практически не действуют в Казахстане и ратифицированы главным образом двумя государствами: Республикой Беларусь и Киргизией. Всем участникам ЕврАзЭС в целях выработки согласованной политики занятости населения имеет смысл также рассмотреть возможность ратификации Конвенции N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы".

Таким образом, ратификация государствами актов МОТ - основа и условие формирования согласованной правовой политики по большинству аспектов регулирования труда и разработки полноценно согласованного проекта Основ. В свою очередь Основы, учитывающие позитивные и универсальные по сути международные правила, призваны активизировать деятельность государства по участию в актах МОТ и приведению национальных правил в соответствие с общепринятыми стандартами политики труда.

Основы служат фактором согласования и унификации трудового права государств - участников ЕврАзЭС как в рамках единой государственной национальной политики в сфере труда, так и в ее отдельных составляющих: национальной правовой политике регулирования труда в определенной сфере деятельности (профессиональный спорт, энергетика, здравоохранение, образование, связь и т.п.), а также политике, отражающей специфику условий, характера труда, трудовой миграционной политике; правовой политике в рамках институтов отрасли трудового права (социального партнерства, трудового договора, занятости населения, оплаты и охраны труда, рабочего времени и времени отдыха, гарантий и компенсаций и др.).

Основы как правовой документ обязательного характера объективно могут активизировать работу по выработке долгосрочной и среднесрочной национальной правовой политики в сфере труда. К сожалению, пока приходится констатировать отсутствие ясных и отчетливо обозначенных в документах Правительства РФ решений о действиях Российского государства в сфере труда.

Отдельные, не во всем совпадающие и часто не конкретизированные элементы стратегии государственной власти РФ, субъектов РФ обозначены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года <3>, распоряжении Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации" <4>. Целостная модель перспективного правового регулирования труда и занятости населения этими документами не определяется.

<3> Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<4> СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.

Одна из наиболее очевидных причин отсутствия последовательной политико-правовой стратегии управления трудом в России - упразднение в 2004 г. федерального органа государственной власти, специализированно осуществлявшего деятельность по формированию такой политики и ее нормативно-правовому оформлению. По Конвенции МОТ N 150 государства-участники обязаны создавать национальные министерства труда или иные компетентные государственные органы управления трудом, которые "несут ответственность за подготовку, проведение, координацию, проверку и пересмотр национальной трудовой политики или участвуют в перечисленных видах деятельности", "являются... инструментом подготовки и применения законов и правил, через которые осуществляется такая политика".

В современной России функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда возложены на Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития РФ) <5>. Между тем даже в его названии нет упоминания о сфере труда, и функции по управлению им составляют малую часть направлений его деятельности. Представляется необходимым создание специализированного федерального органа государственного управления трудом, способного целенаправленно и профессионально формировать и осуществлять правовую политику в социально-трудовой сфере <6>.

<5> Осуществляя государственное управление пятью сферами социальных отношений: здравоохранением, социальным развитием и трудом, защитой прав потребителей, социальной защитой, - Минздравсоцразвития РФ, полагаем, объективно не может обеспечить должное качество и полноту такого управления (Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 (в ред. от 31 октября 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898).
<6> В этом смысле, несомненно, позитивным опытом такого решения является пример Министерства занятости, труда и миграции Саратовской области, специализированно занимающегося региональными вопросами труда и занятости населения.

Имея в виду цели выработки международной и национальной политики в сфере труда для последующей гармонизации трудового законодательства ЕврАзЭС, а также перспективы принятия международного соглашения об утверждении Основ такого законодательства, считаем целесообразным создание в структуре ЕврАзЭС специального органа, осуществляющего межгосударственную координацию данной работы, разрабатывающего проекты международных актов, контролирующего процесс реализации Основ и иных актов о труде ЕврАзЭС в национальных правовых системах. На наш взгляд, очевидно, что следует создать в рамках Сообщества при Интеграционном комитете Совет по труду либо реорганизовать существующий Совет по социальной политике в Совет по труду и социальной политике.

В трех государствах - участниках ЕврАзЭС (Казахстане, Беларуси, Таджикистане) есть специализированные министерства труда и социальной защиты. Структура органов исполнительной власти Киргизии в настоящее время формируется, что существенно затрудняет принятие и реализацию Основ. В Российской Федерации также целесообразно создать федеральный орган, специализированно управляющий трудом.

Касаясь вопросов о содержании проекта Основ, нужно прежде всего отметить, что несомненным достоинством данного акта является проделанная авторами работа по отбору и анализу наиболее позитивных и эффективных, актуальных норм национального трудового права, действительно позволяющих оптимизировать нормы трудового права каждого государства. В этом смысле Основы реально влияют на формирование правовой политики каждого государства и позволяют учесть лучшее в ее составляющих.

В проекте ясно не обозначена общность предмета правового регулирования. Также представляется необходимым дополнить проект положениями, определяющими сферу действия трудового законодательства: возможность применения его в отношении государственных и муниципальных служащих, членов кооперативов, военнослужащих, служащих МВД и иных военизированных структур государств, в отношении лиц, отбывающих уголовное наказание по приговору суда.

Оправданным считаем широкий подход к формулированию принципов регулирования труда. Учтены конвенции МОТ, ратифицированные всеми государствами.

Одним из наиболее важных начал формирования и реализации современной государственной политики в сфере труда является использование механизмов социального партнерства, обеспечивающего полноценное включение в этот процесс представителей работодателей и работников. Такой подход полностью соответствует требованиям ст. 3, 5 Конвенции N 150. Правила социального партнерства ясно отражены в Основах. Однако более полного описания требуют нормы о представительстве сторон социального партнерства, которые весьма схематичны и часто некорректны в национальных правилах.

Следовало бы рекомендовать государствам открытые перечни форм и уровней социального партнерства в сфере труда. Более конкретизированно можно было бы определить субъектный состав и сами органы социального партнерства, а также правила соотношения актов социального партнерства различного уровня.

Принципиально важным считаем дополнение проекта Основ положениями о регулировании отношений занятости. Значение такого регулирования подтверждается в условиях мирового экономического кризиса. Единые механизмы содействия занятости в данном акте весьма актуальны и практически оправданны. Соответствующие положения могут активизировать и национальные правовые системы по реализации стандартов МОТ, ратификации соглашений МОТ в области защиты от безработицы.

В части определения источников национального трудового права следовало бы отразить политически важные решения о соотношении централизованного и локального регулирования труда, ясно определить приоритеты и возможности в этой сфере. Также имеет смысл обозначить начала разграничения полномочий центральных и региональных органов власти в сфере регулирования труда.

Что касается норм о трудовом договоре, спорной представляется идея о легализации положений о недействительности трудового договора, поскольку такого понятия не содержит ТК РФ, вряд ли оно уместно и в иных государствах. Речь идет о нарушении правил приема на работу, а не о недействительности договора.

Для совершенствования национальных правовых систем в Основах следует более ясно и точно определить категорию "приостановление трудового правоотношения" или "приостановление трудового договора" (в том числе отстранение от работы).

Основы также необходимо дополнить единообразным решением по поводу последствий необоснованного отказа в приеме на работу, в частности о возможности взыскания неполученного при этом заработка. Здесь же следовало бы принять согласованное решение о том, что же такое деловые качества работников.

Примером регламентации отношений по поводу изменения трудового договора может быть решение данного вопроса в ТК Республики Беларусь как наиболее продуманное и точное.

Спорным представляется положение проекта Основ о возможности установления международного перечня оснований увольнения. В этой части государствам можно рекомендовать ратифицировать Конвенцию МОТ N 158 (1982 г.), ограничивающую права работодателя на этот счет, и следовать данным правилам в национальных источниках.

Также видится спорным предложение о закреплении в Основах права работника на свободные дни для поиска новой работы при сокращении штатов. Данная норма отнесена к компетенции социальных партнеров и не должна законодательно регулироваться. Более того, она очень проблемна и на практике требует детального локального регулирования. Поэтому не стоит ее пропагандировать в акте такого уровня.

В положениях Основ, регламентирующих рабочее время и режим рабочего времени, следует поддержать идею распространения обязательности неполного рабочего времени на инвалидов.

При принятии Основ дополнительно стоит рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения в трудовом праве такого социалистического по сути явления, как ненормированный рабочий день. Работа в таком режиме нарушает права работников и служит интересам исключительно работодателя, заинтересованного в работе сверх нормы без дополнительной оплаты.

Имеет смысл особо урегулировать в Основах правила установления и систематического пересмотра МРОТ. К сожалению, положения о МРОТ не ратифицированы многими государствами. Споры о понятии и значении МРОТ в науке трудового права РФ идут не первый год, противоречива и судебная практика на этот счет <7>. В данной части регулирования труда важно правильно определить соотношение МРОТ и основного тарифного заработка работников. Государства также необходимо ориентировать на принятие единой модели индексации заработка в связи с увеличением индекса цен (стоимости жизни).

<7> Обзор законодательства и судебной практики. Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10 марта 2010 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Требуются унификация понятия гарантийных выплат работникам, разграничение правомочий работодателей и других органов в части финансирования таких выплат.

В положениях об ответственности работодателя за неполную и несвоевременную оплату труда не следует считать такой ответственностью возможность приостановления работы (ст. 142 ТК РФ) либо нужно предусмотреть правила сохранения заработка за время приостановления.

Правила об охране труда, предлагаемые для включения в Основы, представляются излишне детализированными. Вместе с тем в Основах не получили отражения актуальные нормы о предупреждении и компенсации рисков при исполнении трудовых обязанностей.

В разделе о коллективных трудовых спорах и праве на забастовку имеет смысл предусмотреть более простой и обеспечивающий интересы сторон порядок примирительных процедур. Авторы предлагают сохранить существующий ныне порядок, который признан излишне формализованным и требующим большей свободы в реализации права на забастовку.

Судебный и государственно-надзорный механизм защиты прав сторон может быть изложен в более общем виде, поскольку не требует детализации в международном акте.

	Правовые основы развития прусской германии в системе европейских государств *
"Консервация недостатков в сфере судопроизводства": факторы и сценарии военно-судебной системы