Основные стадии правотворчества. Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы курсовой работы. Останавливаясь не только на чисто процессуальных аспектах разработки и принятия закона, но и на теоретических проблемах законопроектной работы, хочу показат
Читайте также:
|
Под правотворческой процедурой понимается установленный порядок подготовки проектов нормативно-правовых актов и других источников (форм) права и их принятие в соответствии с установленными процедурами.
При анализе правотворчества можно рассматривать основные виды правотворчества, отражающие содержательную сторону процесса и формы правотворчества, выражающие его внешнее проявление.
В зависимости от субъектов правотворчества, юридической силы принимаемых актов, степени регламентации правотворческого процесса, можно выделить два вида правотворчества:
1. Законотворчество.
2. Подзаконное правотворчество:
Деятельность компетентных органов по созданию подзаконных нормативно-правовых актов;
Заключение нормативно-правовых договоров;
Санкционирование правовых обычаев;
Формирование юридических прецедентов.
Категорию «правотворчество» следует отличать от понятия «законотворчество» как общее и единичное. Правотворческая деятельность (в отличии от законотворчества) значительно шире по своему объему и содержанию, так как включает в свой состав работу по формированию, изданию всего комплекса нормативно-правовых документов, действующих в современном государстве, в т. ч. и законов.
Законотворчество – это процесс подготовки и принятия только законов как нормативных актов, обладающих высшей юридической силой. В его реализации принимают участие народ как носитель суверенитета, единственный источник власти в ходе референдума, высшие представительные органы центральной власти и представительные органы субъектов федерации в федеративных государствах.
В теоретическом плане законодательный процесс – это установленная процедура инициирования, оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов.
В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закреплена и регулируется с помощью Конституции, текущих законов, а также специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
В основе конкретного правотворческого процесса в широком смысле всегда лежит правотворческая инициатива. Она принадлежит любому гражданину, коллективному образованию. Иными словами, теоретически каждый может обратиться в любой правотворческий орган с предложением принять тот или иной нормативно-правовой документ. Это предложение может быть оформлено в виде проекта закона, постановления, указа и т. д. Оно может быть также высказано в виде предложения, либо быть глубоко обоснованным – все зависит от намерения и компетенции обратившегося.
Инициирование проектов нормативно-правовых актов может иметь и особую форму – форму законодательной инициативы. Теория права формулирует характерные черты законодательной инициативы:
Она реализуется в сфере законотворчества;
Является первоначальным этапом законодательного процесса;
Имеет правовую форму: содержит правомочие соответствующего субъекта и порождает обязанность законотворческого органа рассмотреть предложенный законопроект;
Принадлежит только тем субъектам, которые указаны в Конституции.
Обязательному рассмотрению парламентом подлежат те законопроекты, которые вносятся органами или должностными лицами, обладающими закрепленным за ними правом законодательной инициативы. В России этим правом обладают глава государства, палаты парламента, правительство, группы депутатов, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды РФ (Ст. 104 Конституции РФ).
Под законодательной инициативой понимается или заявление самого законодателя в форме законопроекта или чьё либо официальное заявление, о необходимости издания нового закона или отмены старого. Во многих государствах – например, Конституция Италии предоставляет право законодательной инициативы непосредственно народу: «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее, чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта» (ст.71 Конституции Италии).
Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы имеет целью не допустить перегрузки законодательных органов множеством второстепенных законопроектов. Поэтому право законодательной инициативы предоставляется только основным, наиболее компетентным органам.
Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов.
Каждый нормативно-правовой, акт должен в максимальной степени отражать и учитывать:
Материальные условия жизни членов общества;
Уровень развития экономики;
Соотношение различных социальных и политических сил;
Степень политической активности различных социальных групп, зрелость политических партий и движений;
Состояние межнациональных и межконфессиональных отношений;
Международную обстановку.
Для этого законодатель при подготовке нормативно-правового акта стоит перед необходимостью:
Исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений;
Выявления и тщательного учета при установлении правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом, выражения их баланса;
Проведения сравнительного анализа подготовленной правовой нормы с аналогичными установлениями прошлых лет и учета зарубежного опыта;
Постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений;
Определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы;
Проведения иных подготовительных действий.
Только после выполнения вышеперечисленных подготовительных мероприятий наступает первая стадия законотворческого процесса, т. е. вынесение проекта закона на рассмотрение законодательного органа.
Можно условно выделить четыре стадии самого законотворческого процесса (на примере РФ):
1. Внесение проекта закона на рассмотрение правотворческого органа.
2. Обсуждение проекта закона документа.
3. Принятие закона: принятие закона Государственной Думой и его одобрение Советом Федерации.
Обсуждение проекта закона на пленарном заседании палаты начинается с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Регулируется процесс прохождения обсуждения специальными положениями и регламентом. Согласно регламенту Государственной думы России представленные законопроекты обсуждаются в трёх чтениях:
В первом чтении обычно обсуждаются концептуальные положения проекта, и при положительном решении проект передается в соответствующую комиссию (комитет) парламента. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. На комиссию (комитет) возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения;
Во втором чтении заслушиваются доклады авторов законопроекта и председателя комиссии. Обсуждается и голосуется каждая статья законопроекта и поправки;
Проблемы бюджетно-финансовой сферы обсуждаются, как правило, в четырех чтениях.
Принятие закона осуществляется палатами Федерального собрания РФ. Федеральные законы принимаются большинством голосов (50 % + 1 голос) от общего числа депутатов Государственной Думы.
Российский парламент построен по принципу бикамерализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более 50 % депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Для принятия федерального конституционного закона необходимо не менее 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам:
Федерального бюджета;
Федеральных налогов и сборов;
Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
Ратификации и денонсации международных договоров РФ;
Статуса и защиты государственной границы РФ;
Войны и мира.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение 14 дней он должен его подписать. Если Президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государственная Дума, каждый в отдельности, могут преодолеть вето президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию Президентом в течение семи дней после поступления.
Проверки правильности процедуры принятия закона;
Подписания закона главой государства;
Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании в течение семи дней после подписания президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Неофициальное обнародование нормативных актов – осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.
Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальные издания, где публикуются законы и другие нормативно-правовые акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.
Наиболее важные особенности законотворчества:
Точно установленный круг субъектов законотворчества и законодательной инициативы;
Четкая и детальная регламентация всех этапов законодательного процесса.
Формы правотворчества:
Правотворчество избирательного корпуса в ходе референдумов;
Принятие нормативно-правовых актов компетентными органами;
Издание нормативно-правовых актов должностными лицами;
Создание прецедента судом;
Заключение нормативных договоров;
Издание нормативных актов органами местного самоуправления;
Правотворчество органов управления предприятий, организаций;
Санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями.
Особое место занимает правотворчество в процессе подготовки международных нормативно-правовых документов, т. к. в соответствии со ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы.
Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных источников (форм) права. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, конкретностью, гибкостью, большей прикладной компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.
Деятельность компетентных органов по созданию подзаконных нормативно-правовых актов это наиболее распространенная разновидность подзаконного правотворчества.
Заключение нормативно-правовых договоров является разновидностью правотворчества. Договоры нормативного содержания не должны противоречить Конституции и законам. Они принимаются равноправными субъектами на основе законов, и в этом проявляется их подзаконный характер.
Санкционирование правовых обычаев осуществляется путем принятия административными или судебными органами решения на основе сложившегося в обществе обычая или санкционирования обычая путем отсылки к нему в нормативно-правовом акте. Правовой обычай носит также подзаконный характер.
Формирование юридических прецедентов осуществляется в процессе принятия решений судебными или административными органами по конкретному вопросу и их нормативное закрепление при наличии пробелов в праве;
Делегированное правотворчество – нормотворческая деятельность государственных и негосударственных органов, осуществляемая по поручению парламента, по принятию нормативно-правовых актов, способствующих конкретному решению определенных задач.
Правотворчество осуществляется с помощью системы средств обеспечения, которая способствует его организации и функционирования. Элементами этой системы являются:
Информационное обеспечение;
Планирование и программное обеспечение правотворческой деятельности;
Юридико-техническое обеспечение.
Правотворческая деятельность – это разновидность государственного управления. Информационное обеспечение представляет собой информационное обслуживание управления, т. е. это – мероприятия по предоставлению нужной для управленческой деятельности информации в требуемом месте на основе определенных процедур с заданной периодичностью в соответствии с целями этого управления.
Под информацией необходимо понимать сведения об окружающем мире, которые уменьшают существующую в отношении него неопределенность. При этом сведения отчуждаются от создателя и становятся сообщениями путем их передачи устным, письменным, либо другим способом.
Информация, используемая в процессе правотворчества, должна быть достоверной, точной, оптимальной, полной и своевременной.
Важным элементом обеспечения правотворчества является планирование и программное обеспечение этой деятельности. Каждый правотворческий субъект должен иметь программу правотворческой деятельности, согласованную с общей стратегической линией правотворчества в стране. Применение современных информационных технологий способствует значительному повышению эффективности правотворческого процесса.
Зачастую законы появляются как результат давления тех или иных заинтересованных политических элит, экономических корпораций, их лоббистов.
Лоббизм – это весьма распространенное явление в правотворческом процессе, порой легализованное (в некоторых странах действуют законы о лоббировании), порой не легализованное, но от этого не менее значимое. Содержание этого явления – проталкивание того или иного законопроекта в законодательном органе, превращение его в закон. Однако нельзя все это явление обозначать как нежелательное и противоправное.
Почти каждый законопроект нуждается в поддержке соответствующих сил. Каждый законопроект – это продукт либо согласия, либо борьбы, либо компромиссов. И лоббирование – это естественное явление в правотворчестве, защита интересов социальных слоев, отдельных организаций и даже конкретных лиц. Однако, когда при лоббировании используются недопустимые средства (подкуп, обман), тогда лоббирование ведет к субъективному в праве, по существу к правотворческому произволу.
Таким образом, высокое качество нормативно-правовых актов и других источников (форм) права обеспечивается соблюдением следующих условий:
1. Глубокое и системное исследование социально значимых факторов, детерминирующих потребность в нормативно-правовом регулировании.
2. Выявление и учет в правотворческом процессе интересов как общества в целом, так и различных социальных и этнических групп, их баланс.
3. Широкое использование достижений науки. Это относится не только к общественным, но и естественным наукам. Процессы в информационной сфере носят революционный характер. Они открывают перед правоведами неограниченные возможности, и, в первую очередь, в сфере правотворчества и систематизации законодательства.
4. Сопоставление формулируемых норм права с ранее существовавшими правовыми предписаниями, а также нормами различных национальных правовых систем, регулирующих подобные отношения.
5. Использование кибернетических методов для моделирования последствий принятия тех или иных норм.
6. Совершенствование организационных форм правотворческих процедур.
7. Обеспечение высокого качества правового анализа нормативно-правового материала компетентными лицами, совершенствование механизма его проведения.
Механизм проведения правового анализа нормативно-правовых документов предполагает выяснение точного смысла, содержания правовых норм, их соответствие общеправовым принципам, идеалам справедливости и гуманизма, соответствия формы и содержания источников (форм) права правилам юридической техники. Механизм проведения такого анализа основывается на тех мероприятиях, которые характерны для процесса толкования права.
На этапе правотворчества для анализа нормативно-правового материала используются способы, применяемые при толковании в форме уяснения.
Но сам процесс принятия официального заключения по документу является второй формой толкования, т. е. толкованием-разъяснением. При толковании-разъяснении осуществляется не только мыслительный процесс, но и совершается реальное юридическое действие, находящее внешнее выражение в специальных актах. В этих актах и содержится заключение о качестве правового акта, дается его прогностическая эффективность и предложения.
В процессе правовой оценки качества и эффективности принимаемых нормативно-правовых документов наиболее типичными являются недостатки по следующим направлениям:
1. Познавательные, обусловленные неверной оценкой предмета правового регулирования.
3. Формальные, выражающиеся в неверном выборе источника (формы) права и нарушениях в оформлении реквизита нормативно-правового документа.
4. Процедурные, связанные с нарушением законодательно установленных процедур подготовки и принятия документа.
5. Социально-политические и социально-психологические, означающие игнорирование общественного мнения и возможное негативное восприятие документа населением, в том числе различными социальными группами.
Действенность и результативность самих юридических норм в ходе правотворческого процесса может выражаться в понятии «прогностическая эффективность». Субъект, осуществляющий качественный анализ нормативно-правового материала на основе общих принципов правотворчества и правоприменения и исходя из накопленного эмпирического материала, с определенной вероятностью оценивает эту эффективность. Таким образом, прогностическая эффективность нормативно-правового материала осуществляется с учетов возможных случайностей. Но случайность – это та же объективная закономерность, которую мы не можем предусмотреть в силу ограниченности наших знаний. Поэтому, прогностическая эффективность принимаемых правовых норм зависит от уровня знаний, уровня информированности субъектов правотворчества. Это положение и определяет основные направления совершенствования правотворческого процесса в целях обеспечения высокой эффективности правового регулирования в целом.
Таким образом, эффективность правового анализа нормативно-правового материала определяется компетентностью и добросовестностью осуществляющих его лиц, а также совершенством методики такого анализа.
Как свидетельствует термин "правотворчество", речь идет о творении, создании права. Под правотворчеством понимается деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов.
Правотворчество представляет собой:
монопольную деятельность государства, поскольку все нормы права создаются государством, последнее придает им статус общеобязательных правил поведения. Иначе говоря, правотворчество - это государственная по своему характеру деятельность, направленная на регулирование общественных отношений, совершенствование действующего законодательства, установление новых порядков и вытеснение нежелательных для общества отношений;
созидательно-интеллектуальную деятельность. Она связана с познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности, выявлением потребности в правовом урегулировании общественных отношений, формулированием правил поведения, определением механизма их реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, умения, профессионализма;
процессуальную деятельность. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным. В ходе процесса правотворчества происходит выявление общесоциальных интересов, согласование акта с заинтересованными органами и лицами, с действующей системой законодательства и права, оформление принятого решения, придание ему государственно-властного характера.
Правотворческая деятельность основана на определенных принципах, т.е. руководящих началах, требованиях. К числу этих принципов в юридической литературе принято относить: законность, демократизм, научность, профессионализм, гласность, системность. Иногда называют и другие принципы, но перечисленные признаются в целом всеми учеными.
Принцип законности предполагает:
принятие нормативных правовых актов только теми субъектами, которые наделены соответствующими полномочиями;
оформление определенной процедурой;
выбор формы акта должен соответствовать содержанию принимаемого акта;
новый акт не должен противоречить конституции, законам, общепринятым принципам и нормам международного права, а также действующему законодательству. В федеративном государстве важно также соответствие актов субъектов федерации общегосударственным актам.
Принцип демократизма проявляется прежде всего в возможности принятия наиболее важных нормативных правовых актов в форме референдума. Кроме того, проекты актов, особенно законопроекты, обсуждаются в средствах массовой информации, научной общественностью, в общественных объединениях. Существует возможность обращения в правотворческие органы с предложениями, замечаниями, пожеланиями. Наконец, работа законодательных органов транслируется по телевидению. Одним словом, население широко оповещается о работе правотворческих органов и о принятых ими решениях, особенно если это касается прав и свобод личности.
Принцип научности включает в себя:
разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране;
планирование приоритетности принимаемых актов;
прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм;
учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой;
Принцип профессионализма относится к любой государственной деятельности, но особенно важен для правотворчества, поскольку этот вид государственной деятельности требует специальных знаний, навыков, умения и даже определенного таланта. Для принятия эффективных нормативных правовых актов требуется учет множества разнообразных факторов объективного и субъективного характера, владение правилами юридической техники, в том числе умением в сжатой, лаконичной и в то же время простой форме формулировать правила поведения.
Принцип гласности означает, что все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию, т.е. доведению до сведения населения. В ст. 15 Конституции закреплено: "Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Однако это правило не распространяется на акты, содержащие государственную тайну. Принцип гласности тесно связан с принципом демократизма, поскольку предполагает участие общественности в подготовке и обсуждении проектов основополагающих актов.
Принцип системности предполагает, что вновь принимаемые акты должны "вписываться" в существующую систему законодательства, не противоречить действующим актам, не содержать коллизий, пробелов, дублирования и при этом должны использовать средства регулирования общественных отношений, присущие данной отрасли права.
Правотворчество следует отличать от правообразования. Последнее - более широкое понятие, чем правотворчество, и включает в себя анализ социальной ситуации в стране, выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, осознание этой потребности, ее адекватное правовое выражение. Процесс правообразования завершается выработкой и принятием конкретного нормативного правового акта. Следовательно, правотворчество есть завершающий этап процесса правообразования, его конечный результат.
В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, Лазарев и Липень выделяют три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие. Сырых называет шесть стадий:
принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
подготовка проекта нормативного правового акта;
рассмотрение его правотворческим органом;
обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
Тихомиров насчитывает девять стадий:
выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;
определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;
принятие решения о его подготовке;
разработка концепции акта;
подготовка проекта акта;
предварительное рассмотрение проекта акта;
общественное обсуждение проекта;
официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;
Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет т.н. предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.
Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя не всегда реализуется в законопроекте.
В Конституции законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.
Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:
а) законодательной инициативы;
б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе;
в) принятие закона;
г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.
Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами - преамбулой, разделами, главами, формулировками статей, а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. Например, согласно Конституции ФРГ, право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному правительству, бундестага и бундесрату.
Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются первоначально в верхнюю палату - бундесрат, чтобы выявить мнение земель, но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату - бундестаг, который должен дать заключение о нем.
В РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов.
Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.
Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты.
Во время второго чтения законопроект обсуждается по существу и постатейно - по докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются за ранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.
В РФ федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов.
Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:
а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
б) ратификации и денонсации международных договоров;
в) статуса и защиты государственной границы РФ;
г) войны и мира.
Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.
При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его.
Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту. В течение 14 дней он подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов. В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его.
Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. Однако эти внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по своему содержанию. Правотворчество является лишь составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.
Признаки правотворчества:
1. это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов , направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
2. это государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;
3. это интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
4. это процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
5. содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда - в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.
Таким образом, правотворчество - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.
Виды правотворческой деятельности:
Референдум (одобрение или неодобрение проекта путем всенародного голосования);
Принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;
Санкционирование государством обычаев;
Выработка судебного прецедента.
Но самый распространенный вид правотворчества – создание закона.
Стадии правотворчества:
Правотворчество - это деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Она проходит два этапа:
· подготовки проекта нормативного акта;
· его официального принятия.
Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:
1) принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
2) формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
3) подготовка его текста;
4) предварительное обсуждение проекта;
5) согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
6) предварительное утверждение проекта.
Если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Он состоит из следующих стадий :
1) внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
2) обсуждение проекта;
3) принятие и подписание нормативного акта;
Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.
Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.
Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1 . законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;
2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект . Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях . На первом чтении обсуждается концепция законопроекта . На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками . Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3 . принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть, как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полетали и:
- принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
- подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;
4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Теория государства и права Морозова Людмила Александровна
17.3 Стадии правотворчества. Законодательный процесс
Стадии правотворчества. Законодательный процесс
Выше отмечались в качестве особенностей правотворчества его процедурность , процессуальность, стадийность .
В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, в учебнике В. В. Лазарева и С. В. Липень «Теория государства и права» (М., 1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.
В. М. Сырых называет шесть стадий:
1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
2) подготовка проекта нормативного правового акта;
3) рассмотрение его правотворческим органом;
4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
Ю. А. Тихомиров насчитывает девять стадий:
1) выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;
2) определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;
3) принятие решения о его подготовке;
4) разработка концепции акта;
5) подготовка проекта акта;
6) предварительное рассмотрение проекта акта;
7) общественное обсуждение проекта;
8) официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;
Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет так называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.
Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя реализуется в законопроекте.
В Конституции РФ законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.
Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:
а) законодательной инициативы;
б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе и в Совете Федерации;
в) принятие закона;
г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.
Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами - преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. Например, согласно Конституции ФРГ право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному правительству, группе членов нижней палаты - Бундестага, составляющей фракцию, и верхней палате - Бундесрату (ст. 76, абз. 1).
Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются первоначально в верхнюю палату - Бундесрат, чтобы выявить мнение земель, но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату - Бундестаг, который должен дать заключение о нем.
В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).
Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.
Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).
Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по существу и постатейно - по докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона .
В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ).
Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:
а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
б) ратификации и денонсации международных договоров;
в) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).
Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.
При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Конституции РФ).
Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных). В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).
Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования законов являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».
Специальный порядок опубликования и вступления в силу установлен для президентских указов, правительственных постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера. Этот порядок регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. Он изложен в разделе о действии нормативных правовых актов во времени.
В официальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя вводить закон в действие ранее его официального опубликования.
Из книги Конституционное право РФ. Конспект лекций автора Некрасов Сергей Иванович15.3. Компетенция палат Федерального Собрания. Законодательный
Из книги Конституционное право зарубежных стран. Шпаргалка автора Белоусов Михаил Сергеевич22. Порядок работы парламента, законодательный процесс Формой работы парламента является сессия, т. е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Различаются очередные и чрезвычайные сессии (в
Из книги Введение к уложению государственных законов автора Сперанский Михаил МихайловичI. Порядок законодательный Степень первая В каждом волостном городе или в главном волостном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности составляется собрание, под названием волостной думы. Казенные селения от каждого пятисотного участка
Из книги Муниципальное право: Шпаргалка автора Автор неизвестен32. Субъекты правотворчества и требования, предъявляемые к правовым актам МСУ Акты представительных органов МСУ носящие нормативно-правовой характер, принимаются большинством голосов депутатов. Иные правовые акты представительного органа МСУ принимаются в порядке,
Из книги Правоведение: Шпаргалка автора Автор неизвестен26. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду,
Из книги Муниципальное право. Шпаргалки автора Ольшевская Наталья99. Бюджетный процесс и его стадии Конституция РФ (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.Бюджетный процесс – это регламентированная законом деятельность органов местного самоуправления по
Из книги Энциклопедия юриста автора Автор неизвестен Из книги Теория государства и права автора Морозова Людмила Александровна17.1 Понятие, содержание и принципы правотворчества Как свидетельствует термин «правотворчество», речь идет о творении, создании права.Под правотворчеством понимается деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов.Правотворчество
Из книги Конституционное право России. Шпаргалки автора Петренко Андрей Витальевич17.2 Виды правотворчества В зависимости от субъекта правотворчества принято выделять следующие виды этой деятельности: законотворчество, подзаконное правотворчество, правотворчество органов местного самоуправления, непосредственное правотворчество народа
Из книги Экзамен на адвоката автора65. Законодательный процесс в Российской Федерации, общая характеристика. Законодательная инициатива как первая стадия законодательного процесса Законодательный процесс - регламентированный Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс
Из книги Теория государства и права: конспект лекций автора Шевчук Денис АлександровичВопрос 199. Выступление адвоката по гражданскому делу на стадии объяснения сторон, исследования доказательств, прений сторон и стадии реплик. При рассмотрении дела по существу после доклада дела суд заслушивает объяснения сторон и третьих лиц. Участие адвоката в
Из книги Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России автора Безруков Андрей Викторович§ 3. Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного)
Из книги Проблемы теории государства и права: Учебник. автора Дмитриев Юрий Альбертович§ 4. Принципы и виды правотворчества Как было уже отмечено, правотворчество – очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах (началах,
Из книги автора3.1 Федеральный законодательный процесс – понятие, подходы, стадии, проблемы реализации Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает более половины времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом
Из книги автора§ 6.1. Понятие правотворчества и его принципы. Правотворчество и формирование права Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и
Из книги автора§ 6.2. Формы правотворчества в Российской Федерации В Российской Федерации существуют четыре основные формы правотворчества: принятие нормативных правовых актов полномочными органами государства; органами местного самоуправления; непосредственно народом путем
Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.
В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:
1. Законодательная инициатива – управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ – по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проект а предполагаемого нормативного акта .
2. Обсуждение проекта – осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения – его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.
Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.
Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.
I этап .Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
1). Принятие решения о подготовке проекта.
Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).
2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.
Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.
Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.
3). Подготовка первоначального текста проекта.
Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов – людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.
4). Предварительное обсуждение проекта.
Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.
Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.
5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.
Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.
II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.
2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.
3). Обсуждение проекта.
4). Официальное принятие проекта.
Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2-х или 3-х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.
В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.
В РФ действует практика принятия законов в 3-х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по частям.
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.
5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования – это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.
