Система и компетенция государственных органов регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции

Блок законопроектов по природным ресурсам.

Блок законопроектов по радиационной безопасности населения.

Общие законопроекты.

1.Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

2. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 174-ФЗ (с изменениями от 15.04.98).

3. Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» от 09.07.98 № 113-ФЗ.

4. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей при проведении государствен­ного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-ФЗ.

Блок законопроектов по экологической безопасности .

1. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом бла­гополучии населения» от 30.03.99 № 52-ФЗ.

2. Федеральный закон «О защите населения территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 №68-ФЗ.

3. Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» от 05.06.96 № 86-ФЗ с из­менениями от 12.07.2000 № 96-ФЗ.

4. Федеральный закон «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» от 25.11.94 № 49-ФЗ.

5. Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицида­ми и агрохимикатами» от 19.07.97 № 109-ФЗ.

6. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических со­оружений» от 21.07.97 № 117-ФЗ (с изменениями от 30.12.01).

7. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.98 № 89-ФЗ (с изменениями от 29.12.2000 № 169-ФЗ).

1. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21.11.95 № 170-ФЗ (с изменениями от 28.03.02 № 33-ФЗ).

2.Федеральный закон «О радиационной безопасности населе­ния» от 09.01.96 № 3-ФЗ.

3. Федеральный закон «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 03.04.96 № 29-ФЗ.

4. Федеральный закон «О специальных экологических програм­мах реабилитации радиационно загрязненных участков террито­рии» от 10.07.01 № 92-ФЗ.

1. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.09.99 № 96-ФЗ.

2. Федеральный закон «Водный кодекс Российской Федерации» от 16.11.95 № 167-ФЗ.

3. Федеральный закон «О плате за пользование водными объек­тами» от 06.09.98 № 71-ФЗ (с изменениями от 07.08.01 № 111-ФЗ).

4. Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.99
№ 94-ФЗ (с изменениями от 30.12.2000).

5. Федеральный закон «Земельный кодекс Российской Федера­ции» от 25.10.01 № 136-ФЗ.

6. Федеральный закон «Об индексации ставок земельного нало­га» от 14.12.01 № 163-ФЗ.

7. Федеральный закон «О разграничении государственной соб­ственности на землю» от 17.07.01 № 101-ФЗ.

8. Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10.01.96 № 4-ФЗ.

9. Федеральный закон «О недрах» от 03.03.95 № 27-ФЗ (с изме­нениями от 08.08.01).

10.Федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продук­ции» от 21.07.97 № 112-ФЗ.

11.Федеральный закон «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ.

12.Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лече­бно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.12.95 № 26-ФЗ.

13.Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер­риториях» от 14.03.95 № 169-ФЗ.

14.Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ.

15.Федеральный закон «О внутренних морских водах, тер­риториальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.98 № 155-ФЗ.

16.Федеральный закон «О континентальном шельфе Россий­ской Федерации» от 30.11.95 № 187-ФЗ (в ред. от 08.08.01).

17.Федеральный закон «О территориях традиционного природо­пользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 07.05.01 № 49-ФЗ.

С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Фе­дерации, в котором в гл. 26 рассмотрены вопросы экологических преступлений.

3.Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ затрагивают широкий круг экологических воп­росов. Например, Указ о федеральных природных ресурсах (1993 г.) или Указ о концепции перехода Российской Федерации к устойчиво­му развитию (1996 г.).

4.Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды в виде постановлений, инст­рукций, приказов и т.д. Они являются обязательными для других мини­стерств и ведомств, физических и юридических лиц.

5.Нормативные решения органов местного самоуправле­ния (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизи­руют действующие нормативно-правовые акты в области охраны ок­ружающей природной среды.

Государственные органы управления и контроля в области охра­ны окружающей среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся Пре­зидент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов феде­рации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д. Наря­ду с охраной окружающей природной среды государственные орга­ны этой категории ведают и другими экологическими вопросами, вхо­дящих в круг их полномочий.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Деятельность требует специальной организа­ции. Для этого необходим независимый от интересов отдельных орга­низаций и отраслей хозяйства орган, способный управлять природо­пользованием как единым комплексом. В нашей стране впервые та­кой орган был создан в 1988 г. - Государственный комитет по охра­не природы СССР, в 1991 г. - Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР, впоследствии переименованное в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов России. В 2000 г. функции по рационализации природопользования и охране окружаю­щей среды переданы Министерству природных ресурсов РФ. То есть функция использования природы и ее охрана, к сожалению, вновь со­средоточились в одном органе. В условиях доминирования в стране экономических приоритетов над экологическими такая ситуация пред­ставляется крайне нежелательной.

Главными задачами/указанного министерства в области рацио­нального природопользования и охраны природы являются: контроль за использованием и охраной всех природных ресурсов; разработка предложений по рационализации природопользования; утверждение стандартов и правил природопользования, обязательных для всех ос­тальных министерств и ведомств, и контроль за их соблюдением; ру­ководство заповедным делом и ведение общегосударственной Крас­ной книги; распространение экологических знаний среди населения; государственная экологическая экспертиза всех крупных строек и проектов; организация экологического мониторинга и др.

К комплексным органам управления относятся также:

Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ (Санэпиднадзор РФ) - координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных ор­ганов (санэпидстанций и инспекций);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет) - осуществляет эколо­гический контроль за состоянием окружающей природной среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай­ных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) - обеспечивает безопасность людей в условиях экстре­мальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф.

Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.

Функциональные органы выполняют одну или несколько род­ственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Госгортехнад-зор России (контроль за использованием недр); Минздрав России (са­нитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмос­ферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

В настоящее время загрязнение среды и нарушение экологиче­ского равновесия приобрело глобальные масштабы. В связи с эти« возникла неотложная необходимость международного сотрудничества в целях предотвращения глобальной экологической катастрофы. Поэтому, помимо государственных существуют и международные органы управления природопользованием и охраной природы. Это Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Программа (комитет) ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Всемир­ный фонд дикой природы (ВВФ) и др.

Правовая охрана окружающей среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, определяющих как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению, которые образуют экологическое право, регулирующее отношения между природой и об­ществом.

Государственные органы управления и контроля в области охра­ны окружающей среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся Пре­зидент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов феде­рации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д. Наря­ду с охраной окружающей природной среды государственные орга­ны этой категории ведают и другими экологическими вопросами, вхо­дящих в круг их полномочий.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Деятельность требует специальной организа­ции. Для этого необходим независимый от интересов отдельных орга­низаций и отраслей хозяйства орган, способный управлять природо­пользованием как единым комплексом. В нашей стране впервые та­кой орган был создан в 1988 г. - Государственный комитет по охра­не природы СССР, в 1991 г. - Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР, впоследствии переименованное в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов России. В 2000 г. функции по рационализации природопользования и охране окружаю­щей среды переданы Министерству природных ресурсов РФ. То есть функция использования природы и ее охрана, к сожалению, вновь со­средоточились в одном органе. В условиях доминирования в стране экономических приоритетов над экологическими такая ситуация пред­ставляется крайне нежелательной.

Главными задачами/указанного министерства в области рацио­нального природопользования и охраны природы являются: контроль за использованием и охраной всех природных ресурсов; разработка предложений по рационализации природопользования; утверждение стандартов и правил природопользования, обязательных для всех ос­тальных министерств и ведомств, и контроль за их соблюдением; ру­ководство заповедным делом и ведение общегосударственной Крас­ной книги; распространение экологических знаний среди населения; государственная экологическая экспертиза всех крупных строек и проектов; организация экологического мониторинга и др.

К комплексным органам управления относятся также:

Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ (Санэпиднадзор РФ) - координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных ор­ганов (санэпидстанций и инспекций);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет) - осуществляет эколо­гический контроль за состоянием окружающей природной среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай­ных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) - обеспечивает безопасность людей в условиях экстре­мальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф.

Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.

Функциональные органы выполняют одну или несколько род­ственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Госгортехнад-зор России (контроль за использованием недр); Минздрав России (са­нитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмос­ферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

В настоящее время загрязнение среды и нарушение экологиче­ского равновесия приобрело глобальные масштабы. В связи с эти« возникла неотложная необходимость международного сотрудничества в целях предотвращения глобальной экологической катастрофы. Поэтому, помимо государственных существуют и международные органы управления природопользованием и охраной природы. Это Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Программа (комитет) ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Всемир­ный фонд дикой природы (ВВФ) и др.

Правовая охрана окружающей среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, определяющих как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению, которые образуют экологическое право, регулирующее отношения между природой и об­ществом.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СТАНДАРТИЗАЦИЯ И ПАСПОРТИЗАЦИЯ

Общие положения экологического законодатель­ства России конкретизируются в государственных стандартах (ГОСТ), которые, так же как постановления, инструкции и решения, относятся к подзаконным правовым актам.

Стандарт (от англ. standard - норма) - норматив­но-технический документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований, обязательных для исполне­ния. Генеральным стандартом для природоохранной деятельности является ГОСТ 17 .0.0.01.-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов».

Система стандартов в области охраны природы (ССОП) имеет следующие подсистемы (группы): 0-основные положения; 1 - гидросфера; 2 - атмосфе­ра; 3 - почвы; 4 - земли; 5 - флора; 6 - фауна; 7 - недра..

По направлениям действия государственные стан­дарты системы охраны природы подразделяются на следующие виды:

1 - термины, классификации, определения;

2 - нормы и методы измерений загрязняющих выбросов и сбросов, интенсивность использования при­родных ресурсов;

3 - правила охраны природы и рационально­го использования природных ресурсов;

4 - методы определения параметров состояния природных объектов и интенсивности хозяйственно­го воздействия;

5, 6 - требования к средствам контроля и за­щиты окружающей среды;

♦ 7 - прочие стандарты.

В полное обозначение стандарта ССОП входят ин­декс (ГОСТ), номер системы (17), номер стандарта и год издания.

Так, например, если требуется выяснить, какие су­ществуют нормы и методы измерения выбросов вред­ных веществ в отработавших газах тракторных и комбайновых двигателей, то следует обратиться к ГОСТ 17.2.2.05-86.

В данном примере «17» обозначает номер системы, «2» - номер подсистемы (группы) - атмосферу, «2» - вид стандарта - нормы и методы измерения, «05» -- номер стандарта и «86» - год издания.

Экологическая паспортизация. В соответствии с ГОСТ 17.0.0.04-90 каждое предприятие; в обязатель­ном порядке разрабатывает экологический паспорт . Цель паспортизации - прогноз экологической ситу­ации как на самом предприятии, так и вокруг него, а также контроль за выполнением природоохранных мероприятий.

Экологический паспорт промышленного (или лю­бого другого) предприятия является основным норма­тивно-техническим документом, включающим дан­ные об использовании ресурсов и воздействии его на окружающую среду.

Порядок составления и представления экологичес­ких паспортов предприятия (производственной и не­производственной сферы) на согласование координи­руют местные комитеты по охране природы при ад­министрациях. Наличие и ведение экологического паспорта не заменяет и не отменяет действующие формы и виды государственной отчетности.

Экологический паспорт предприятия является до­кументом, в котором должны быть отражены:

сведения о технологиях, используемых предпри­ятием;

количественные и качественные характеристи­ки используемых ресурсов (сырья, топлива, энергии);

количественные характеристики выпускаемой продукции;

количественные и качественные характеристи­ки выбросов (сбросов, отходов), загрязняющих веществ предприятия;

результаты сравнения используемых предприя­тием технологий с лучшими зарубежными и отече­ственными.

Информация, содержащаяся в экологическом пас­порте, предназначена для решения следующих приро­доохранных задач:

оценка влияния выбросов (сбросов, отходов) за­грязняющих веществ и выпускаемой продукции на окружающую среду и здоровье населения и определе­ние размера платы за природопользование;

установление предприятию предельно допусти­мых норм выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду;

планирование предприятием природоохранных мероприятий и оценка их эффективности;

экспертиза проектов реконструкции предприятия;

контроль за соблюдением предприятием зако­нодательства в области охраны природной среды;

повышение эффективности использования при­родных и материальных ресурсов, энергии и вторич­ных продуктов.

Экологический паспорт составляется на основе со­гласованных основных показателей производства, про­ектов ПДВ, разрешения на природопользование, норм ПДС, паспортов газо- и водоочистного оборудования и сооружений, установок по утилизации и использова­нию отходов, данных Госкомстата, инвентаризации источников загрязнения и других нормативно-техни­ческих документов. Экологический паспорт согласо­вывается с местным комитетом по охране природы администрации и утверждается руководителем пред­приятия. Экологический паспорт заполняется в 2 эк­земплярах: один хранится на предприятии, другой - в местном комитете по охране природы с грифом «Для служебного пользования».

Экологический паспорт состоит из следующих 11 раз­делов:

Общие сведения о предприятии;

Краткая природно-климатическая характери­стика района размещения предприятия;

Краткая характеристика производства, сведе­ния о продукции;

Расход энергоресурсов по видам продукции;

Характеристика выбросов в атмосферу;

Характеристика водопотребления, водоотведе-ния и очистки сточных вод на предприятии;

Характеристика отходов, образующихся на предприятии;

Характеристика полигонов и накопителей, предназначенных для захоронения (складирования) отходов;

Рекультивация нарушенных земель и снятие нарушенного слоя почвы.

Транспорт предприятия;

Плата за размещение, выбросы, сбросы отхо­дов, загрязняющих веществ в окружающую среду.

Составленный предприятием экологический пас­порт по требованию местных комитетов по охране природе может быть направлен на экспертизу.

Экологическая паспортизация города является на­стоятельной необходимостью и качественно новой сту­пенью оценки и обобщения информации по состоянию и прогнозированию развития природно-техногенной системы города. Составленный на основе паспортиза­ции документ «Экологический паспорт города» дол­жен состоять из следующих разделов:

оценка современного состояния физико-хими­ческих параметров окружающей природной среды го­родской территории и состояния здоровья граждан;

изучение, прогноз и контроль за состоянием ок­ружающей городской среды, изменяющейся под воз­действием инженерно-хозяйственной деятельности и коммунального хозяйства в системе мониторинга;

оптимизация различных этапов городского хо­зяйствования: планирования, управления, строитель­ства, эксплуатации природно-техногенной системы во взаимосвязи с природоохранными мероприятиями.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

В соответствии с Федеральным законом «Об эко­логической экспертизе» от 23.11.1995 г. термин «экологическая экспертиза» определяется следую­щим образом:

Экологическая экспертиза - установление соот­ветствия намечаемой хозяйственной или иной дея­тельности экологическим требованиям и определе­ние допустимости реализации объекта экологичес­кой экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реа­лизации объекта экологической экспертизы.

В Российской Федерации осуществляется государ­ственная, общественная, научная, нормативная, сани­тарная и правовая экологическая экспертиза.

Цель экспертизы - проверить и оценить, насколь­ко объект соответствует требованиям охраны окружа­ющей природной среды и экологической безопаснос­ти. Результатом экспертизы является выявление тех­нических ошибок, научно обоснованная оценка их последствий, рекомендации органам, принимающим решения, прогноз наиболее эффективных условий ре­ализации проектов и объектов, представленных на экспертизу.

Одной из главных задач деятельности Министер­ства охраны окружающей среды и природных ресур­сов РФ (Минприроды России) является организация и проведение государственной экологической экспер­тизы. Государственная экологическая экспертиза осуществляет свою деятельность в соответствии с за­конами Российской Федерации «Об охране окружа­ющей природной среды», «Об экологической экспер­тизе», «Положением об экологической экспертизе» и другими нормативными актами. Ее выводы имеют силу над ведомственного документа, обязательного для исполнения.

Методическое руководство и координацию дея­тельности всей единой системы государственной эко­логической экспертизы осуществляет Главное управ­ление государственной экологической экспертизы Минприроды России (Главгосэкспертиза), привлекая для этого координационный совет госэкологической экспертизы.

В субъектах Федерации государственная экологи­ческая экспертиза выступает в виде аналогичных правлений, отделов, территориальных органов Мин­природы России, соответствующих советов.

Председатель и члены экспертной комиссии несут полную ответственность за правильность и обоснован­ность своих заключений в соответствии с законода­тельством РФ.

Выводы экспертной комиссии могут быть обжало­ваны в суд или арбитражный суд.

Экспертиза материалов, представленных на госэкс­пертизу, завершается составлением заключения экс­пертной комиссии.

Заключение экологической экспертизы - доку­мент, подготовленный экспертной комиссией, содер­жащий обоснованные выводы о допустимости воздей­ствия на окружающую природную среду хозяйствен­ной или иной деятельности либо других объектов экспертизы и о возможности их реализации, одобрен­ный большинством списочного состава экспертной комиссии.

Заключение подписывают руководитель, ответ­ственный секретарь и все члены экспертной комис­сии; оно не может быть изменено без их согласия.

Заключение экологической экспертизы может быть положительным и отрицательным. Положительное заключение является одним из обязательных условий для реализации объекта экспертизы. Правовым по­следствием отрицательного заключения является за­прет реализации объекта экспертизы. В случае отри­цательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицатель­ном заключении.

Общественная экологическая экспертиза прово­дится по инициативе общественных объединений и негосударственными структурами. Ее заключение может иметь форму рекомендаций.

Научная экологическая экспертиза проводится по инициативе научных учреждений или высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициати­ве отдельных ученых или научных коллективов. Ее заключение носит информационный характер.

Эколого-санитарная экспертиза изучает жизнь и здоровье человека во взаимосвязи с окружающей природной средой. Ее проведение имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Задачей эколого-нормативной экспертизы явля­ется исследование соответствия требованиям эколо­гической безопасности нормативов качества окружающей природной среды, предельно допустимых кон­центраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воз­действия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей среды с точки зрения здорового человека, охраны его генетического фонда.

Объектом эколого-правовой экспертизы являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ве­домств, нормативные акты субъектов Федерации, при­нимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспер­тизы вытекает из обязанности, возложенной Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» на законодательные и нормативные органы.

В Федеральном законе «Об экологической экспер­тизе» определены виды нарушений законодательства и формы ответственности: уголовная, административ­ная, материальная и гражданско-правовая.

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Юридическая ответственность - это обязатель­ство юридических и физических лиц перед обще­ством и государством относительно соблюдения дей­ствующих законов по охране окружающей среды. При отсутствии мер наказания, предусмотренных за невы­полнение законов, эти законы действовать не будут. Правовая система нашей страны предусматривает че­тыре формы ответственности: дисциплинарную (включая материальную), административную, граждан­ско-правовую и уголовную.

Физические лица могут нести все виды ответствен­ности, а юридические, т. е. предприятия, учреждения и организации привлекаются лишь к административ­ной и гражданско-правовой ответственности.

Все виды правонарушений в сфере охраны окру­жающей природной среды имеют общие черты: ви­новность и противоправность деяния, нарушение природоохранного законодательства, причинение вреда здоровью человека или окружающей природ­ной среде, причинную связь между элементами со­става правонарушения.

Ответственность наступает в соответствии с Кодек­сом законов о труде РСФСР (КЗоТ), Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (КоАП), Уголовным кодексом РФ (УК), Гражданским кодек­сом РФ (ГК), а также в соответствии с природоресурсными и природоохранными нормативными актами.

Дисциплинарные наказания (предупреждения, вы­говор, строгий выговор, понижение в должности и в окладе, увольнение с работы) налагаются на должно­стных лиц, рабочих и служащих, руководителей пред­приятия, организации, учреждения за невыполнение ими своих производственных обязанностей, связан­ных с правовой охраной окружающей природной сре­ды.

При этом следует учитывать два важных момента:

дисциплинарная ответственность может насту­пить лишь за нарушение экологических правил, ис­полнение которых входило в круг должностных обя­занностей нарушителя;

недопустимо наказывать в дисциплинарном по­рядке лиц, которые нарушают экологические прави­ла во внерабочее время.

Согласно КоАП, административным проступком признается действие, посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан. КоАП группирует экологические правонарушения по нескольким направлениям и в нескольких главах.

К проступкам, посягающим на государственную собственность (гл. 6), в том числе к нарушению прав на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46-48) отно­сятся, например:

нарушение права государственной собственнос­ти на недра (ст. 46);

самовольная добыча янтаря (ст. 46");

нарушение права государственной собственнос­ти на воды (ст. 47);

нарушение права государственной собственнос­ти на леса (ст. 48);

нарушение права государственной собственности на животный мир (ст. 48").

Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды предполагают посягательства на ряд природных ресурсов (гл. 7):

в отношении земель - бесхозяйственное их ис­пользование, порча, самовольное отступление от проекта внутрихозяйственного землеустройства (ст. 50-54);

в отношении недр - нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение действующих стандартов, норм, правил, условий лицен­зии, регламентирующих деятельность на континен­тальном шельфе Российской Федерации (ст. 55-56);

в отношении водных ресурсов - нарушение правил их охраны, водопользования (ст. 57-60);

в отношении лесных ресурсов - незаконное ис­пользование земель лесного фонда, незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вред­ными выбросами, отходами и отбросами (ст. 61-76);

в отношении атмосферного воздуха - выброс загрязняющих веществ в атмосферу с нарушением нормативов или без разрешения, ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха, нарушение правил эксплуата­ции, а также неиспользование оборудования для очи­стки выбросов в атмосферу (ст. 77-84);

в отношении животного мира - нарушение правил охраны среды обитания, порядка пользования животным миром, уничтожение редких и находящих­ся под угрозой исчезновения животных, нарушение правил охоты и рыболовства (ст. 84"-86).

Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрены более общие экологические правонарушения, среди которых можно отметить следующие:

♦ несоблюдение стандартов, норм и иных норма­тивов качества окружающей природной среды;

♦ неподчинение предписаниям органов, осуществ­ляющих государственный экологический контроль;

превышение установленных нормативов пре­дельно допустимых уровней вредного воздействия: шума, вибрации, радиации, магнитных полей;

незаконное расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной де­ятельностью;

невыполнение обязательных мер по восстановле­нию нарушенной окружающей среды и воспроизвод­ству природных ресурсов.

На руководителей или собственников предприятий, деятельность которых можно квалифицировать как административное правонарушение, могут наклады­ваться следующие взыскания: предупреждение или штраф, максимальный размер которого составляет 20 минимальных размеров оплаты труда. Крайними мерами наказания являются приостановление или закрытие предприятия, а также ограничение или" ли­шение права природопользования, т. е. лицензии.

Гражданско-правовая ответственность предпола­гает имущественную ответственность предприятия-за­грязнителя за вред, который может быть нанесен вследствие его хозяйственной деятельности окружа­ющей природной среде или здоровью человека.

Причинителями вреда являются юридические и физические лица, предприниматели независимо от ве­домственной принадлежности и форм собственности, совершившие экологические правонарушения. Причинителем вреда может быть и сама природа: ее стихий­ные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вул­канов, оползни и т. п.). Потерпевшими также могут быть юридические и физические лица, сама окружаю­щая природная среда с ее объектами и ресурсами.

Итак, вследствие экологического правонарушения может быть нанесен вред окружающей природной среде и здоровью человека. В этом случае причини­тель вреда обязан этот вред возместить. Законодатель­ством предусмотрены разные формы и порядок воз­мещения ущерба.

Если вред нанесен окружающей природной среде, то от имени «потерпевшей» природы истцами высту­пают соответствующие органы власти, экологические органы, которые в судебном порядке взыскивают с причинителя вреда денежную компенсацию на восста­новление природных объектов.

Если вследствие загрязнения окружающей среды нанесен ущерб здоровью людей, то пострадавшие име­ют право на компенсацию, которая выплачивается либо государством, либо причинителем вреда. Поря­док возмещения ущерба, сумма компенсации зависят от конкретных условий.

При возмещении вреда здоровью граждан, причи­ненного загрязнением и иными экологически вредны­ми воздействиями окружающей природной среде, ком­пенсации по общему правилу подлежат следующие расходы:

затраты на лечение и восстановление здоровья;

расходы на возмещение материальных потерь в связи с утратой работоспособности;

иные убытки - вынужденный переезд на новое место жительства, преждевременный уход на пенсию, упущенные профессиональные возможности, а также ущерб, вызванный психическими отклонениями из-за негативного воздействия окружающей среды, моральный вред.

Решающее значение имеет наличие причинной свя­зи между вредом здоровью и источником его причи­нения, которое доказывается результатами медико-со­циальной экспертизы.

Действующее законодательство предусматривает исковую и административную формы возмещения вреда (рис. 52).

За экологические правонарушения, которые отли­чаются наивысшей степенью общественной опасности и тяжелыми последствиями, предусмотрена уголовная ответственность (лишение свободы, кон­фискация имущества, крупный денежный штраф и т. п.). Применение мер этого вида ответственности за экологические преступления определяется Уголов­ным кодексом. Единственным основанием назначе­ния уголовного наказания является приговор суда. К тяжелым экологическим преступлениям отно­сятся, например, умышленное уничтожение или по­вреждение лесных массивов путем поджога, и т. п.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ЧЕЛОВЕКА

Экологическая безопасность обычно определяется как состояние защищенности человека от воздействия негативных факторов окружающей среды.

Человечество находится уже в таком периоде раз­вития, что обеспечение его экологической безопасно­сти становится даже более важным, чем дальнейший прогресс.

Концепция экологической безопасности является основной составной частью Концепции национальной безопасности страны.

Экологическая опасность для России проявляет­ся в следующих формах:

образование больших зон экологического небла­гополучия и бедствия;

деградация животных и растительных ресурсов страны (в основном лесных и рыбных ресурсов), пло­дородия почв;

истощение минеральных и топливных ресурсов;

возрастание риска техногенных катастроф;

ухудшение качества питьевой воды и прибреж­ных вод морей;

распространение радиоактивного загрязнения;

загрязнение воздушного бассейна и изменение климата;

загрязнение продуктов питания;

социальная напряжённость в районах с небла­гоприятной экологической обстановкой;

общее ухудшение качества среды обитания, ве­дущее к сокращению продолжительности жизни.

Приоритеты государственной политики в облас­ти обеспечения экологической безопасности России:

обеспечение экологически безопасного устойчи­вого развития в условиях рыночных отношений;

охрана среды обитания человека;

восстановление нарушенных экосистем в эколо­гически неблагополучных регионах страны;

участие России в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.

Основные направления действий в области обес­печения экологической безопасности:

совершенствование управления в области охра­ны окружающей среды, природопользования;

совершенствование системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

экологически обоснованное размещение произво­дительных сил;

экологически безопасное развитие всех отраслей производств (энергетики, промышленности, транспорта и т.д.);

неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природ­ных ресурсов;

расширение использования вторичных ресурсов;

сокращение объемов и надежное захоронение всех видов отходов;*

оздоровление, среды обитания в местах прожи­вания людей;

обеспечения населения питьевой водой хорошего качества;

обеспечения населения продуктами питания вы­сокого качества;

сведение к возможному минимуму загрязнения атмосферного воздуха и воды;

обеспечение радиационной безопасности населе­ния;

предупреждение и возможное уменьшение опас­ного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;

экологическое образование и воспитание населе­ния;

сохранение биологического разнообразия;

развитие системы особо охраняемых природных территорий;

защита озонового слоя;

предотвращение антропогенного изменения кли­мата и опустынивания;

охрана и восстановление лесов;

обеспечение экобезопасности при уничтожении оружия массового поражения;

решение межгосударственных экологических проблем;

развитие системы природных комплексов курортно-оздоровительного назначения.

Необходимые условия обеспечения экологической безопасности:

♦ использование и совершенствование нормативно-правовой базы;

♦. использование механизмов экономического и организационно-административного характера;

♦ необходимое и достаточное финансирование при­родоохранных мероприятий;

развитие сети экологического мониторинга (за состоянием окружающей среды);

поддержка экологических научных исследова­ний;

создание и развитие системы непрерывного эко­логического образования и воспитания.

Основными принципами формирования политики по обеспечению экологической безопасности в Рос­сии являются:

приоритет безопасности для жизни и здоровья граждан и общества в целом, общечеловеческих цен­ностей;

минимизация ущерба окружающей среде и от­ветственность за причиненный ей вред;

платность природопользования;

обязательность государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы всех про­ектов программ строительства и производства любой продукции;

обеспечение полной, достоверной, своевременной информации граждан об угрозе экологической безо­пасности;

широкая гласность по вопросам, касающимся экологической безопасности.

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Природа не знает государственных границ, она все­обща и едина. Поэтому нарушения в экосистеме од­ной страны неминуемо вызывают ответную реакцию в сопредельных. Так же не признают государственных границ и все другие компоненты природной среды (речной сток, морские акватории, мигрирующие виды животных и т. п.).

Высокая приоритетность экологического фактора в международных отношениях постоянно возрастает, что связано с прогрессирующим ухудшением состо­яния биосферы. Все основные слагаемые экологичес­кого кризиса (парниковый эффект, истощение озоно­вого слоя, деградация почв, радиационная опасность, исчерпание энергетических и других запасов плане­ты и т. п.) становятся экологическими императивами и определяют новые формы и правила взаимодействия государств.

Объекты охраны окружающей среды подразделя­ются на национальные (внутригосударственные) и международные (общемировые).

К национальным объектам относятся земля, воды, недра, дикие животные и другие элементы природной среды, которые находятся на территории государства. Национальными объектами государства распоряжают­ся свободно. Сохраняют и управляют ими на основании собственных законов в интересах своих народов.

Международные объекты охраны окружающей при­родной среды - это объекты, которые находятся либо в пределах международных пространств: космос, атмо­сферный воздух, Мировой океан и Антарктида, либо перемещаются по территории различных стран (мигрирующие виды животных). Эти объекты не вхо­дят в юрисдикцию государств и не являются чьим-либо национальным достоянием. Их осваивают и охраняют на основании различных договоров, конвенций, прото­колов, отражающих совместные усилия международно­го сообщества.

Первое международное мероприятие, посвященное проблемам охраны окружающей природной среды, состоялось в 1972 году - Стокгольмская конферен­ция ООН по проблемам окружающей человека среды. В декларации Стокгольмской конференции были сформулированы принципы международного сотруд­ничества в области экологии:

Государство вправе использовать собственные ресурсы в соответствии со своей национальной поли­тикой в подходе к проблемам окружающей среды.

Природные ресурсы Земли должны быть сохра­нены на благо нынешнего и будущих поколений пу­тем тщательного планирования деятельности челове­ка и управления ею по мере необходимости.

Невозобновимые ресурсы должны разрабаты­ваться таким образом, чтобы обеспечивалась их защи­та от истощения в будущем и чтобы выгоды от их разработки получали все.

Во Всемирной хартии природы (ВХП), принятой Генеральной Ассамблеей ООН 28.10.1982 года, был сформулирован ряд основополагающих принципов ра­ционального использования природных ресурсов:

1. Биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной близости к восстановлению.

Производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их дол­госрочного плодородия и процесса разложения орга­нических веществ, по предотвращению эрозии и лю­бых других форм саморазрушения.

Ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециклируются.

Невозобновляемые природные ресурсы однократ­ного использования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональной возможности их переработ­ки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем.

Необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести ущерб природе.

Должны приниматься особые меры с целью недо­пущения сброса радиоактивных и токсичных отходов.

Районы, пришедшие в результате деятельности человека в упадок, подлежат восстановлению в соот­ветствии с их природным потенциалом и требовани­ями благосостояния проживающего в этом районе населения.

Декларация по окружающей среде и развитию, принятая на конференции ООН в Рио-де-Жанейро 14.06.1992 г., содержит около 40 разделов по направ­лениям деятельности мирового сообщества в области взаимосвязанных проблем окружающей среды до 2000 года и на долгосрочную перспективу с предложе­ниями о путях и средствах достижения поставленных целей.

Переход к устойчивому развитию, согласно этому документу, требует решения трех стратегических за­дач, которые стоят перед мировым сообществом:

♦ ограничение роста производства и потребления в промышленно развитых странах мира, являющихся главными потребителями ресурсов и источниками за­грязнения;

ограничение роста населения, особенно в разви­вающихся странах;

предотвращение углубления неравенства между богатыми и бедными, ввергшего 75% человечества в борьбу за выживание и вызвавшего обострение соци­альных конфликтов.

На конференции были одобрены пять основных до­кументов: Декларация Рио об окружающей среде и развитии; Повестка дня - XXI в.; Заявление о прин­ципах управления, сохранения и устойчивого разви­тия всех типов лесов; Рамочная конвенция по пробле­ме изменений климата; Конвенция по биологическо­му разнообразию.

Важнейшими достижениями Конференции ООН было признание следующих фактов: «проблемы окру­жающей среды и экономического развития не могут развиваться раздельно» (принцип 4), «государства дол­жны сотрудничать в духе всемирного партнерства с целью сохранить, защитить и восстановить здоровье и целостность экосистемы Земли» (принцип 7), «мир, развитие и защита окружающей среды взаимосвяза­ны и неразделимы» (принцип 25). Декларация вклю­чает 27 таких принципов.

В основу разработки экологической стратегии го­сударствам мирового сообщества рекомендовалось положить концепцию устойчивого развития.

Охраной окружающей среды занимаются более 100 международных организаций, наиболее авторитет­ной среди них является ООН. В 1972 году при ООН был создан ЮНЕП - специальный орган по окружа­ющей среде. МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии) осуществляет программу «Ядерная (Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры) одобрила программы «Человек и биосфера», «Человек и его окружающая среда». ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) занимается проблема­ми* гигиены, борьбы с загрязнением воздуха. ВМО (Всемирная метеорологическая организация) зани­мается климатической программой, ФАО (Всемирная организация продовольствия) - решением пробле­мы перераспределения продовольственных ресурсов.

МСОП (Международный союз охраны природы) оказывает содействие и сотрудничает с национальны­ми и международными объединениями, гражданами, осуществляет реализацию Всемирной стратегии охра­ны природы (ВСОП).

Самым известным международным обществен­ным движением является «Гринпис» - «Зеленый мир», главным направлением деятельности которого является противодействие радиоактивному загрязне­нию окружающей среды.

УЧАСТИЕ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ

Наша страна играет значительную роль в решении глобальных и региональных экологических проблем. Основные направления международного сотрудниче­ства России в области охраны окружающей среды следующие:

государственные инициативы;

международные организации;

международные конвенции и соглашения;

двустороннее сотрудничество.

Российская Федерация участвует более чем в 50 меж­дународных природоохранных договорах, конвенциях, соглашениях. Наша страна являлась одним из ини­циаторов и стала участницей подписания историчес­ких международных соглашений: Конвенции о за­прещении военного или любого другого враждебного использования средств воздействия на природную сре­ду (1977 г.); Договора о принципах деятельности го­сударств по исследованию и использованию космичес­кого пространства, включая Луну и другие небесные тела. Сейчас с участием России реализуются Конвен­ция о трансграничном загрязнении воздуха на боль­шом расстоянии (1979 г.), Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (1992 г.), Конвенция о междуна­родной торговле видами дикой флоры и фауны, нахо­дящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), и др.

В 1992 году в Москве страны СНГ заключили меж­правительственное соглашение о взаимодействии в об­ласти экологии и охраны окружающей природной сре­ды. В соответствии с ним в июле 1992 года на сове­щании в Минске руководители природоохранных ведомств государств-участников соглашения подписа­ли протокол о создании и полномочиях Межгосудар­ственного экологического совета (МЭС). Советом был утвержден перечень самых уязвимых природных зон на территории стран Содружества. В настоящее вре­мя разрабатывается несколько соглашений между странами СНГ: об охране и использовании мигриру­ющих видов птиц и млекопитающих и мест их оби­тания; о редких, находящихся под угрозой исчезнове­ния видах животных и растений; о сотрудничестве меду МЭС и ЮНЕП.

Активно развивается двустороннее сотрудничество России с США, Скандинавскими странами, Германией.

Подписано соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндии о реализации проектов сотрудничества в области ох­раны окружающей среды по объектам, расположен­ным на территории Республики Карелия, Ленинград­ской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей и г. Санкт-Петербурга.

Развивается российско-германское сотрудниче­ство, в частности, по решению экологических проб­лем в Тульской и Калининградской областях, в рай­оне озера Байкал. Завершены работы по внедрению проекта ИРИС (создание системы радиологического

Методические указания к лекционному курсу

по дисциплине Экология для студентов специальности

Окружающая среда представляет собой совокупность элементов естественной природы, объектов ландшафта, не возобновляемых или частично возобновляемых природных ресурсов, создающих основу для жизнедеятельности человека. Технический прогресс и развитие средств и способов производства систематически увеличивают последствия деятельности человечества на окружающий мир. Охрана окружающей среды и ее экологического благополучия имеет ключевое значение не только для устранения негативных последствий техногенного мира, но и для самого существования человечества.

Государственное управление в области охраны окружающей среды

Государственное управление в области охраны окружающей среды реализуется в комплексе мероприятий, оказывающих прямое и косвенное влияние на регулируемый объект отношений. Исходя из характера полномочий государственных органов, можно выделить следующие ключевые моменты управления в этой сфере со стороны государства:

• Комплекс мероприятий осуществляют органы, уполномоченные государством на совершение действий в области охраны окружающей среды. Если государство выступает только роли организатора конкретного мероприятия, то оно автоматически приобретает контрольные функции по отношению к субъектам, осуществляющим на практике функции охраны природного мира.
• Юридические действия государственных органов носят властный характер и обеспечиваются средствами государственного принуждения в случае неисполнения императивных правил и предписаний.
• В рамках государственного управления издаются нормативные акты обязательные для исполнения и обращенные к неограниченному кругу лиц.
• За нарушение норм в сфере охраны окружающей среды в законодательстве предусмотрены санкции.

Основной задачей государственного управления является реализация функций исполнительной власти во взаимоотношениях со всеми институтами общества.

Система управления охраной окружающей среды

Система государственного управления включает в себя следующие элементы:

• Наличие у государственных органов правомочий на решение вопросов в области охраны окружающей среды . Права и обязанности институтов государственной власти четко прописаны в нормативных актах и не подлежат расширительному толкованию. Государственные органы обязаны действовать точно в соответствии с нормами права, а реализация их полномочий осуществляется в пределах, ограниченных законодательством, устанавливающим их комптенцию. В некоторых случаях органы власти имеют возможность выступать в экологических правоотношениях как равноправный партнер (например, при реализации совместных проектов в области охраны природы).
• Четкое разграничение полномочий между различными государственными органами . Государство наделяет каждый свой орган исключительной компетенцией, не допускающей дублирования функций различных институтов. Отраслевой и межотраслевой характер реализации государственных функций максимально точно определяет уровень полномочий конкретного органа.
• Иерархия системы органов власти . Вся система государственного управления построена по принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На практике такая иерархия позволяет не только координировать усилия по охране окружающей среды «сверху вниз», но и осуществлять постоянный контроль за деятельностью органов низших ступеней иерархии.

В сфере экологического права и охраны природной среды государство осуществляет управление по следующим конкретным видам деятельности:

• Правотворческая деятельность. Государство разрабатывает и принимает нормы и правила, регулирующие любые правоотношения в сфере охраны природы.
• Правоприменительная. Принятие нормы права подразумевает ее реализацию на практике, поэтому государственные и муниципальные органы являются одновременно и субъектами правоотношений в области экологического права, т.е. выступают в роли участника конкретного мероприятия по охране либо осуществляют контроль за их проведение.
• Юрисдикционная. В пределах своей компетенции органы власти дают указания субъектам экологических правоотношений, могут влиять на возникновение или изменение таких правоотношений. Правомочия государства включают в себя возможность и обязанность осуществлять действия, направленные на охраны природной среды. Важным признаком государственного управления в этой деятельности является соблюдение экологических прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
• Иная властная деятельность.

Если рассмотреть конкретные проявления государственного управления, то в отношении ряда властных органов можно выделить следующие особенности:

• Президент РФ. Издает указы и распоряжения в области охраны экологии в рамках федерального законодательства. Акты Президента носят конкретный характер и направлены на конкретные правоотношения в области экологического права (например, указы о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций)
• Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Разрабатывают систему нормативных актов в области экологии, создают особые охранные зоны, осуществляют контроль за соблюдением охранных мероприятий
• Муниципальные органы власти. Создают местные охранные зоны и зоны особой экономической деятельности на охраняемых территориях

Механизм охраны окружающей среды

Под механизмом государственного управления охраной окружающей среды понимается комплекс мер, направленных на охрану природной среды, а также на создание благоприятных условий жизни человека. В зависимости от области применения и способу регулирования эти меры подразделяются на:

• Организационные меры . Уполномоченные государственные структуры организуют работу общественных институтов по охране природной среды, а также сами участвуют в конкретных природоохранных мероприятиях.
• Правовые меры. Государственные органы создают правовую базу для деятельности по охране окружающей среды путем принятия систематизированного комплекса нормативно-правовых актов.
• Экономические меры . Предусматривают как бюджетное финансирование мероприятий в сфере охраны, так и создание рычагов экономического стимулирования общества (юридических и физических лиц).

В общем механизме охраны окружающей среды можно выделить отдельные группы, которые на практике имеют самостоятельное значение:

• Управленческий механизм . Характеризуется наличием системы органов власти и необходимых инструментов реализации властных полномочий. Государство не только предписывает правила поведения субъектов экологических правоотношений, оно одновременно участвует в конкретных охранных мероприятиях.
• Экономико-юридический механизм . Включает комплекс мер экономического стимулирования охраны окружающей среды, базирующийся на законодательном регулировании. Государство может оказывать прямую и косвенную помощь субъектам, занимающимся охраной природной среды; осуществляет финансирование охранных мероприятий; вводит денежные санкции за вред, причиненный окружающей среде.
• Правовой механизм . Предусматривает наличие норм и правил, обязательных к применению всеми субъектами, а также рычаги ответственности за их несоблюдение (штрафы, санкции, возмещение вреда и т.д.). Только государственные органы уполномочены на принятие общеобязательных норм права.
• Механизм особой охраны . Для охраны природной среды разрабатывается комплекс конкретных мер по защите природы (создание зон с особыми условиями деятельности, определение неблагоприятных территорий и т.д.).
• Идеологический механизм . Включает в себя мероприятия по воспитанию, просвещению, обучению и повышению уровня экологической культуры населения. В этом механизме государству принадлежит организационная роль, так как осуществлять идеологические мероприятия могут любые субъекты правоотношений.
• Международно-правовой механизм . Национальные органы власти в сфере охраны окружающей среды действуют в тесной кооперации с международными институтами, подчиняются общим нормам международного права, участвуют в совместном решении проблем охраны природного мира.

Введение

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще философы древности. Например, древнегреческий философ-материалист Эпикур еще в V в. до н.э. пришел к выводу: «Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей…», который не утратил своей актуальности и в настоящее время.

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны внутри государства, содержащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования жизни. ООН в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы.

1. Государствам следует внести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в области охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реализовываться.

2. Государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Целью данной работы является рассмотреть природоохранное законодательство, правовое обеспечение экологического контроля и органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции.

Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции

При ООН функционируют специализированные международные организации по охране окружающей среды. ООН разработала и приняла специальные принципы охраны окружающей человека среды.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на конференции ООН по окружающей среде и развитию были приняты пять основных документов:

2) Повестка дня на XXI в.;

3) Конвенция по биологическому разнообразию;

4) Конвенция по проблеме изменений климата;

5) Заявление о принципах управления, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов.

Исключительно важную роль в реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды России.

Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматриваются две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся:

1) Президент;

2) Федеральное собрание;

3) Государственная дума;

4) Правительство;

5)Представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации;

6) Муниципальные органы.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые выполняют природоохранные функции. К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды относятся:

Госатомнадзор России, который осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, применяемым в народной хозяйстве атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор - в числе других задач, обусловленных его статусом в области охраны труда, организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользователями недр соблюдения правил использования недр, безопасности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяйство

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с незаконным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вывозом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также относится к государственным органам экологического управления и контроля. Согласно Закону «О милиции», Положению о министерстве и соответствии с другими нормативными документами, МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной среды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ, которое, решая задачи по формированию стратегии социально- экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учитывать экологические интересы общественного развития. Совместно с Госкомэкологии оно обеспечивает развитие экологически чистого производства, внедрение безотходной и малоотходной технологии.

Госстардант России совместно с Госкомэкологии, другими министерствами и ведомствами природоохранного профиля разрабатывает и утверждает государственные стандарты по охране природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета экологических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

Роскартография России является федеральной службой, которая занимается геодезией и картографией. Совместно с Госкомэкологии и Министерством природных ресурсов она выполняет экологическое картографирование, мониторинг окружающей среды, взаимодействует по вопросам ведения природоресурсных кадастров. Совместно с Роскомземом Роскартография России, как федеральная служба, занимается составлением земельного кадастра, а с Комитетом по геологии и использованию недр - природным кадастром по недрам.

Правовые аспекты охраны природы включают в себя следующие правовые документы:

1) Конституцию РФ (1993 г.);

2)Законы и иные нормативные акты РФ и субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды;

3)Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ;

4) Нормативные акты министерств и ведомств;

5) Нормативные решения органов местного самоуправления.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые предназначены выполнять только природоохранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279 от 5.04.93г. Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Однако последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к таинственному слову «координация», правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в положении о Минприроды России. Не было, соответственно, и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактически координация выполнялась правительственной комиссией по охране окружающей среды и природопользованию.

В октябре 1996 года была утверждена новая структура органов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами: Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Министерством природных ресурсов, созданными на основе упраздненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов возлагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на современном этапе должна базироваться на программных документах, принятых в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Президента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

Реализации перечисленных направлений должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного законодательства, необходим экологический кодекс, который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множеством организаций. В 1970-1980-е гг. в СССР управлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различных министерств и ведомств. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал. Такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе прежде всего со стороны самих министерств и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые явились основными загрязнителями и разрушителями природной среды.

С 1991 г. российский Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было организовано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромета, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоресурсный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды. Этот блок оказался неуправляемым, и годичная практика его функционирования показала, что он был не способен решать поставленные задачи. Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества.

Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны. Правовая охрана окружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Эти меры образуют экологическое право, реализующее отношения между природой и обществом.

Основные направления экологической политики России следующие:

Последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические и природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории.

Последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего принятым сегодня санитарно - гигиеническим нормам, но и в этой системе его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения.

Восстановление и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях).

Рациональное использование всего природоресурсного потенциала России.

Государственные специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды по объему и характеру своей компетенции подразделяются на четыре вида: комплексные, отраслевые, функциональные и территориальные.

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач. Отраслевые — сосредоточивают внимание на охране и использовании отдельных при­родных объектов. Функциональные — выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся:

1. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госкомсанэпидемнадзор Рос­сии);

2. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России);

3. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет);

4. Министерство природных ресурсов РФ.

Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

1. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем);

2. Федеральную службу лесного хозяйства России (Рослесхоз);

3. Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство);

4. Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России).

К функциональным и территориальным специально упол­номоченным органам относятся:

1. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России);

2. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор);

3. Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России);

4. Министерство внутренних дел России (МВД России).

Функции , которые выполняют специальные органы управле­ния охраны окружающей природной среды , следующие:

1. На Министерство природных ресурсов РФ возложены задачи в части рационального ис­пользования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Министерство природных ресурсов РФ выполняет два блока функциональных обязанностей: по управлению природными ресурсами и их регулированию.

Министерство природных ресурсов ведет учет, регистрацию и паспортизацию природных ресурсов. Оно выступает заказчиком при сооружении производственных объектов, организует экс­плуатацию и строительство природоохранных сооружений. На Министерство возложены функции государственного контроля за охраной и использованием природных ресурсов, которые Министерство выполняет через си­стему территориальных управлений.

2 Госкомсанэпидемнадзор России, являясь головным орга­ном санитарного надзора России, выполняет следующие функции:

Координирует деятельность министерств и ведомств, предприятий и организаций в области санитарной охраны при­родной среды;

Разрабатывает и утверждает санитарные нормативы вредных веществ в окружающей среде, санитарные нормы и правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и граждан;

Осуществляет через санитарно-эпидемиологическую служ­бу надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных правил по охране атмосферного воздуха, водных источников и почвы от загрязнения веществами, вредными для здоровья че­ловека;

Проводит информационную работу путем создания бан­ка данных о состоянии общественного здоровья и среды оби­тания людей, прогнозирование изменения среды обитания под влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимае­мых по оздоровлению окружающей среды.

Свою работу Госкомсанэпидемнадзор России выполняет через систему территориальных органов (санэпидемстанций и ин­спекций), расположенных в краях, областях, городах и районах.

3. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет) является головной организацией в реализации единой государственной службы мониторинга окружа­ющей среды, осуществляет проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния окружающей среды (атмосферы, почвы, поверхностных вод, суши, морской среды, сельскохозяйственных угодий и культур, околоземного космического пространства).

Основная функция Росгидромета - информировать населе­ние и государственные службы о состоянии и изменениях в окру­жающей среде.

Особенностью в деятельности Росгидромета является то, что этот орган не наделен полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявленные правонарушения. Этой деятельностью занимается получатель информации, т. е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации, предприятия.

Система службы Росгидромет получает регулярную инфор­мацию от 682 стационарных постов в 248 городах и поселках. На территории России находятся шесть станций фонового мониторинга, расположенные в биосферных заповедниках РФ.

4. Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС) Рос­сии занимается вопросами обеспечения безопасности людей в условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, произ­водственных аварий и катастроф.

Экологическая функция МЧС России состоит в принятии чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф.

5. Роскомзем осуществляет учет земель, ведение государ­ственного земельного кадастра, регулирование предоставления и изъятия земель, государственный контроль за охраной и ис­пользованием земель, руководство землеустроительной службой.

Свои функции Роскомзем осуществляет через территориальные органы в краях, областях, районах.

6. Рослесхоз осуществляет охрану, использование, воспроиз­водство и защиту лесов, организацию лесного хозяйства, от­вод лесосек, выдачу лесорубочных билетов и ордеров, борьбу с лесными пожарами и нарушителями лесного законодатель­ства, проведение мероприятий по воспроизводству лесных масси­вов.

7. Роскомрыболовства осуществляет разработку мер по ре­гулированию использования, охране и воспроизводству рыбных запасов; регулирование рыболовства и правил охраны рыбных запасов, учет рыбных запасов, установление норм допустимо­го улова рыбы и других водных животных. Роскомрыболовства определяет нормативы чистоты вод рыбохозяйственных водое­мов, выдает разрешение на промысловый, спортивно-любитель­ский, научно-исследовательский лов рыбы.

8. Минсельхозпрод России выпол­няет три экологические функции, осуществляя:

Управление и охрану животных (учет, регулирование, кон­троль охоты);

Защиту от проникновения на территорию РФ болезней животных и растений;

Контроль за использованием средств химизации и защиты растений.

К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной сре­ды относятся:

Госатомнадзор России осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, приме­нением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных мате­риалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользо­вателями недр соблюдения правил использования недр, безопас­ности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяй­ство.

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с не­законным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вы­возом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также отно­сится к государственным органам экологического управления и контроля. МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природ­ные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной сре­ды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ , которое, решая задачи по формированию стратегии социально-экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учи­тывать экологические интересы общественного развития, обеспечивать развитие экологи­чески чистого производства, внедрение безотходной и малоот­ходной технологии.

Госстандарт России совместно с министерствами и ведомствами природоохранного профиля раз­рабатывает и утверждает государственные стандарты по охра­не природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета эко­логических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

Роскартография России является федеральной службой, которая занимается геодезией и картографией. Совместно с Министерством природных ресурсов она выпол­няет экологическое картографирование, мониторинг окружающей среды, взаимодействует по вопросам ведения природоресурсных кадастров. Совместно с Роскомземом Роскартография России занимается составлением земельного кадастра, а с Комитетом по геологии и использованию недр - природным кадастром по недрам.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучше­нию экологической обстановки в России особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и под­держка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В РФ функционирует несколько ведом­ственных систем мониторинга:

Служба наблюдения за загрязнением окружающей среды Росгидромета;

Служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;

Служба мониторинга водных ресурсов Министерства при­родных ресурсов;

Служба агрохимических наблюдений и мониторинга за­грязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

Служба санитарно-гигиенического контроля среды обита­ния человека и его здоровья;

Госкомсанэпидемнадзор России и др.