Главная » Социальное обеспечение » Что является объектом прокурорского надзора. Прокурорский надзор введение

Что является объектом прокурорского надзора. Прокурорский надзор введение

Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.

Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.

Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.

Прокурорский надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки и 3) учебную дисциплину.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре по своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств.

Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.

Прокурорский надзор - это осуществляемая прокурорами от имени Российской Федерации деятельность за исполнением действующих на ее территории законов.
Прокурорский надзор - главная функция прокуратуры РФ, которую составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государственными и иными органами, должностными лицами.
Как особый вид государственного контроля он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. Согласно Закону о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы надзора и контроля (административного, экологического, санитарного, пожарного И т.д.).
Различают четыре вида прокурорского надзора, которые можно сгруппировать по двум направлениям:
а) надзор за исполнением законов;
б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Каждая отрасль прокурорского надзора и направление деятельности прокуратуры характеризуется своим предметом, полномочиями прокурора, специфическими актами прокурорского реагирования на нарушения закона.
Надзор за исполнением законов (законностью правовых актов) имеет три разновидности в зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; он распространяется на всю деятельность этих органов и лиц, включая проверку соответствия законам издаваемых ими актов.
Проверки исполнения законов прокуратура может проводить на основании поступившей к ней информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования, что исключает проверку по собственной инициативе (ч. 2 ст. 1, ст. 21 Закона о прокуратуре).
Работники прокуратуры при осуществлении этого вида надзора вправе: беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных министерств, ведомств и других органов, проводить проверки, ревизии, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, информации, привлекать специалистов для выяснения возникающих вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, опротестовывать противоречащие закону правовые акты и др. (ст. 22 Закона о прокуратуре).
Эта разновидность надзора является наиболее объемной. Однако значительный объем правозащитной деятельности не говорит о подмене прокуратурой «прав граждан на судью», ограничении их возможности обжалования в суд нарушений законности, а является следствием более оперативного реагирования прокуратуры на заявления граждан.

Судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам относятся, в частности, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.
Заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной суд), суд города федерального значения, суд автономной области, действующий на территории данного субъекта РФ.
Вне рамок прокурорского надзора находится исполнение законов Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, судебными органами, их должностными лицами. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор вправе только информировать об этом Президента РФ.
Вторая разновидность прокурорского надзора за исполнением законов - надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, при осуществлении трех названных видов деятельности (с правовой точки зрения дознание и предварительное следствие объединяет их регламентация в уголовно-процессуальном законодательстве).
Полномочия прокурора по надзору в названной сфере определены уголовно-процессуальным законодательством (ст. 108, 124, 144, 146, 221, 226 и др". УПК). К ним относятся: проверка уголов-

ных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, в том числе своевременность постановки их на статистический учет, дача письменных указаний дознавателям, следователям по вопросам расследования, контроль за законностью их решений о возбуждении уголовных дел или применения мер процессуального принуждения, производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом, отмена незаконных и необоснованных постановлений указанных лиц, право принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным федеральным законом и др.
Этот вид надзора затрагивает огромную по своим масштабам и чрезвычайную в связи с неблагоприятными тенденциями сферу борьбы с преступностью. Об объеме работы на этом направлении могут свидетельствовать следующие данные: так, в 2001 г. прокурорами осуществлен надзор за 3 млн следственных дел в МВД, ФСБ, таможне и других структурах. При этом прокуратура преследует две цели: средствами прокурорского надзора обеспечить защиту граждан, общества и государства от преступных посягательств и соблюдение конституционных прав и свобод тех, кто оказался вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства1.
Расширение судебного контроля на досудебных стадиях процесса (по новому. УПК только суд вправе арестовывать, заключать под стражу подозреваемого или обвиняемого, не иначе как по судебному решению допускается ограничение права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и др.) не должно повлечь свертывания или ослабления прокурорского надзора. В исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения. Однако и в этом случае следователь в течение 24 часов уведомляет судью и прокурора об их производстве. В случае если судья признает следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми.

В соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» эта деятельность осуществляется оперативными подразделениями органов внутренних дел, ФСБ, федеральных органов государственной охраны: Главного управления охраны РФ и Службы безопасности Президента РФ, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки, Минюста России.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за этой деятельностью определяются ст. 29 Закона о прокуратуре и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Прокурор может требовать предоставления ему оперативно-служебных документов, явившихся основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий, прекращения незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены постановлений (о заведении или прекращении дел оперативного учета и др.), признанных им не соответствующими закону. Кроме того, прокурор использует и ряд полномочий, общих для всех направлений надзорной деятельности: вносит представления, опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует проведения проверки вышестоящими органами (ведомственного контроля) законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона должностными лицами правоохранительных подразделений.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. При этом в предмет прокурорского надзора не. входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности.

В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом этого вида надзора являются:
законность нахождения лиц в учреждениях уголовно-исполнительной системы и мер принудительного характера, назначаемых судом;
соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Права и порядок содержания лиц, заключенных под стражу, определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений ».
При осуществлении этого надзора прокурор вправе посещать учреждения уголовно-исполнительной системы (УИС), опрашивать содержащихся там лиц, знакомиться с документами, на основании которых они задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами и т.д. Прокурор вправе отменять некоторые акты администрации учреждений УИС (дисциплинарные взыскания и др.) либо приостанавливать действие актов путем внесения протестов. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях УИС либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. Такие постановления и требования подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений УИС.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как отрасль прокурорского надзора появилась относительно недавно (гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре) в связи с признанием их высшей ценностью и обязанностью государства их защищать (ст. 2 Конституции

РФ). Ныне защита конституционных прав и свобод граждан - приоритетное направление прокурорского надзора. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
Предметом этого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина как в органах и должностными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и в органах управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, законодательство дает прокуратуре возможность осуществлять надзор за предприятиями и организациями только в части соблюдения прав и свобод человека. При этом органам прокуратуры запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе, как отмечалось, подменять контрольные органы.
При осуществлении надзора за соблюдением прав человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о их нарушении, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, возбуждает уголовное дело при наличии оснований полагать, что их нарушение имеет характер преступления, производство об административном правонарушении, предъявляет и поддерживает иск в суде, арбитражном суде.
В своей деятельности на этом направлении прокуратура взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Особое внимание на этом направлении надзора уделяется соблюдению законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также за деятельностью по оказанию населению психиатрической помощи.

В связи с учреждением в стране института судебных приставов надзор за исполнением законов при осуществлении ими своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре также осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Средствами прокурорского реагирования в порядке прокурорского надзора являются:
требования (ст. 6 Закона о прокуратуре); представление об устранении нарушений закона (ст. 24); протест (ст. 23,28,36);
постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа (ст. 25, 28);
предостережение о недопустимости нарушения закона, имеющее профилактическое значение (ст. 251).
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению прокурорского надзора (ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре), подлежат исполнению в порядке и сроки, установленные Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
Представление об устранении нарушений закона, представление об устранении нарушений прав и свобод человека вносятся прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Практически письменному представлению предшествует устное обращение прокурора к правомочному должностному лицу с требованием принять меры по прекращению нарушений и недопущению нарушений в дальнейшем. Представление об устранении нарушений подлежит обязательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты конкретные меры и о результатах, принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Обязательность рассмотрения представления и информирования об этом прокурора, вместе с тем, не придает представлению характер предписания, обязательного для исполнения. В случае игнорирования представления прокурора он использует другие средства реагирования.
Протест - акт жесткой формы прокурорского реагирования, правовое средство устранения нарушений закона, выявленных при осуществлении прокурорского надзора. В протесте прокурор выра
жает и обосновывает свое несогласие с противоречащим закону актом органа или действием должностного лица или нарушающим права человека актом и излагает требование об отмене или изменении данного акта, или о прекращении соответствующего действия и восстановлении нарушенного права. Различаются: протест в порядке общего надзора (ст. 23 Закона о прокуратуре), кассационный протест (ст. 36), частный протест (ст. 36), протест в порядке надзора (ст. 28). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного органа субъекта РФ либо органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Однако законодательство не закрепляет обязательности исполнения предписаний прокурора. Это может сделать только вышестоящий орган (при наличии такого у организации). Только в некоторых случаях протест прокурора приостанавливает исполнение правового акта (например, акта администрации учреждений УИС).
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченными органами или должностными лицами в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Постановление о возбуждении уголовного дела, как правило, направляется в орган дознания или предварительного следствия для производства расследования. Прокурор может и сам приступить к расследованию после возбуждения уголовного дела.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, содержащихся в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.
Помимо рассмотренных, выделяются и другие направления деятельности прокуратуры:
а) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

б) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
В этих целях в ходе до судебного производства по уголовному делу прокурор вправе:
проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
возбуждать уголовное дело и лично вести производство по нему или давать согласие дознавателю, следователю на его возбуждение, поручать расследование уголовного дела указанным лицам или нижестоящему прокурору;
давать им согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
разрешать заявленные ими самоотводы в случаях, предусмотренных законом, отстранять от дальнейшего производства расследования;
изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому или по подследственности;
отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя, возвращать им уголовное дело со своими указаниями о производстве дополнительного расследования; утверждать их постановление о прекращении производства по уголовному делу;
поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;
продлевать срок предварительного расследования; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;
утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК.
Законодательство предусматривает ряд составов преступлений, расследование дел по которым могут вести только органы прокуратуры (убийства, половые преступления, должностные преступления, преступления, связанные с террористической деятельностью, преступления военнослужащих и др., перечислен
ные в ст. 157 УПК). В последние годы в стране возбуждается только за убийство от 30 до 33 тыс. уголовных дел, до 40 тыс. - за причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть потерпевшего. За каждым преступлением стоят не только судьбы людей, но и колоссальный труд работников прокуратуры и розыска, сотрудников следственных и других правоохранительных ор- 1
ганов.
Особо выделено законодателем такое важное направление прокурорской деятельности, как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (разд. IV Закона о прокуратуре).
С 1 января 2003 г. обязательно участие прокурора в судебном разбирательстве по всем уголовным делам публичного и частнопубличного обвинения.
В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность принимаемых решений.
В случаях, когда предварительное расследование проведено в форме дознания, прокурор вправе поручить поддержание обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу.
О необходимости исправления допущенной ошибки в применении судом закона при разбирательстве уголовных дел прокурор излагает свое требование в представлении.
Если в ходе судебного разбирательства прокурор, выступающий в качестве государственного обвинителя, придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения, излагая суду мотивы отказа. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечет за собой прекращение уголовного дела или уголовного"преследования полностью или в соответствующей его
части по основаниям, предусмотренным уголовно-процесуальным
2
законом.
" См.: Российская газета. 2000. 18 апр.; 2002. 4 дек. Надо сказать, что обязательное участие прокуроров в поддержании обвинения не привело к ужесточению судебной практики: в 2002 г. вынесено 9 тыс. оправдательных приговоров (0,8% общего числа приговоров). В странах Европы их выноситсядо 20% (см.: Российская газета. 2003. 25 февр.).

В последующих контрольных стадиях уголовного процесса, а также в производстве по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств прокурор не поддерживает обвинение, а своим участием содействует правильному в соответствии с законом разрешению дела. Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 июля 2002 г. признаны не соответствующими Конституции РФ положения п. 1 и 2 ст. 36 Закона о прокуратуре - в части, допускающей пересмотр и отмену в порядке надзора по протесту прокурора вступившего в законную силу оправдательного приговора ввиду односторонности или неполноты расследования или судебного следствия, а также несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела в случаях, когда в предшествующем разбирательстве не были допущены нарушения, которые отвечали бы критериям, предусмотренным п. 2 ст. 4 Протокола № 7 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод1.
Значителен объем работы прокуратуры и в рассмотрении судами гражданских дел, в том числе и по проверке жалоб на вступившие в законную силу решения по таким делам. В соответствии с ГПК сегодня роль прокуратуры в гражданском процессе меняется. Теперь прокурор в гражданском судопроизводстве должен быть лишь стороной и возбуждать дела только в защиту прав государства либо неопределенного круга лиц. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Кроме того, предусмотрено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
В последние годы активизировалась деятельность органов прокуратуры по участию в арбитражном судопроизводстве в целях укрепления законности в экономической сфере. Об этом свидетельствует и тот факт, что в настоящее время в прокуратурах большинства субъектов Федерации созданы самостоятельные отраслевые подразделения (в виде отделов или групп по реализации полномочий прокуратуры по обращению в арбитражный суд и участию в арбитражном процессе). При этом, как заявил на коор
динационном совещании «О состоянии законности в.Российской Федерации и мерах по ее укреплению» Генеральный прокурор РФ, критерием участия прокурора «в арбитражном процессе являются не притязания или амбиции предприятий или фирм, а интересы государства при совершении сделок госструктурами и юридическими лицами с государственной долей собственности».
Прокурор вправе обратиться в этот суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций, граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о признании недействительными сделок, совершенных указанными субъектами, унитарными предприятиями, госучреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 52 АПК).
Органы прокуратуры РФ продолжают работу по реабилитации жертв политических репрессий. По данным прокуратуры РФ и МВД России, на 1 января 2000 г. всего было реабилитировано свыше 4 млн граждан, включая 2438 тыс. человек из числа лиц, осужденных в судебном и внесудебном порядке к мерам уголовного наказания.
За период с октября 1991 г., когда начали действовать Указ Президента СССР «О восстановлении прав всех жертв политических репрессий 20-50-х годов», затем Закон РСФСР от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий», было реабилитировано 565 тыс. жертв, отказано 183 тыс. человек. По некоторым оценкам, необоснованно репрессированных за годы советской власти по политическим мотивам было 11,5 млн человек. Процесс их реабилитации еще не окончен.

Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 9 февраля 2003 г. «О реабилитации жертв политических репрессий» к детям, подвергшимся политическим репрессиям и подлежащим реабилитации, теперь отнесены и те дети, которые находились вместе с репрессированными по политическим мотивам родителями или лицами, их заменявшими, в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, а также дети, оставшиеся в несовершеннолетнем возрасте без попечения родителей или одного из них, необоснованно репрессированных по указанным мотивам. К пострадавшим от политических репрессий относятся дети, супруга (супруг), родители лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно. Закон продлевает сроки получения ими денежных компенсаций.
Одновременно прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав реабилитированных и пострадавших от репрессий.
Очень многие вопросы еще не решены или их решение не удовлетворяет репрессированных и их наследников (чаще всего связанные с возмещением имущественного вреда).
В бюджете страны на 2003 г. установлен размер субсидий и субвенций, выделяемых из Фонда компенсаций и направляемых на финансирование текущих расходов, предусмотренных Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», в сумме 1 398 400,0 тыс. руб. против 1 259 800,0 тыс. руб. в 2002 г.2
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью преследует цель согласованности их усилий (при организующей роли прокуратуры) в направлении предупреждения и раскрытия преступлений, обеспечения неотвратимости ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний. Эта функция реализуется посредством проведения координационных совещаний с органами внутренних дел, органами федеральной службы безопасности, таможенной службы. Руководители судебных органов в этих совещаниях по сложившейся практике не участвуют, поскольку перед судом стоит задача не борьбы с преступностью, а осуществления правосудия. Последнее обстоятельство и позволяет относить суд к правоохранительным органам (см. гл. 1 учебника).
Решения координационных совещаний носят рекомендательный характер и не могут влиять на судебную практику по уголов
ным делам. В соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Президентом РФ, формами координации являются также совместные рабочие группы, обмен информацией, проведение совместных операций и др.
Прокуратура РФ совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.
Уместно отметить, что в целях обеспечения единообразия регистрации и учета преступлений, разграничения государственной статистической отчетности о состоянии преступности, результатах борьбы с ней и работе следственного аппарата от соответствующей ведомственной информации, а также повышения качества прогнозирования динамики преступности в стране Указом Президента РФ прокуратуре РФ совместно с МВД, Минюстом России, ФСБ и ГТК России при участии Верховного Суда РФ поручено разработать и утвердить единую государственную систему регистрации и учета преступлений. Кроме того, по результатам ее экспериментальной проверки прокуратура РФ должна подготовить и представить Президенту РФ проект федерального закона «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений». Установлены сроки выполнения этих поручений, которые непростительно затягиваются. Необходимо исходить из того, что статистика преступности - это не просто «цифирь». Правосудие начинается не с совершения преступления, а с их регистрации. Нет их учета - нет преступления, нет правосудия. В этих случаях, как отмечалось ранее, есть, иные последствия в виде многочисленных нарушений прав и законных интересов граждан, выраженных в укрытии от учета преступлений.
/>Прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Осуществление этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в социальном (правовом) контроле над преступностью в РФ.

Прокурорский надзор -- специфическая деятельность органов прокуратуры, которая осуществляется от имени государства и состоит в проверке точности исполнения законов, действующих на его территории. Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурор, осуществляющий надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов представительной, исполнительной или судебной власти, а в их совокупности, объединяемых общей системой государства, приводя интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных и физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции Республики Беларусь и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных нарушений .

Органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Республики Беларусь. Имея функциональное отношение к каждой ветви власти, они, тем не менее, не относятся ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в системе государственного устройства, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» следует понимать: а) специфический вид государственной деятельности; б) самостоятельную отрасль юридической науки в учебную дисциплину. При изучении курса прокурорского надзора необходимо изучить основные понятия и терминологию прокурорского надзора. Целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности: 1) прокурорский надзор; 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры выполняют задачи, сформулированные в Конституции Республики Беларусь, Законе о прокуратуре, иных нормативных правовых актах, а также в приказах и указаниях Генерального прокурора.

Перед прокуратурой стоит задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Республики Беларусь законов органами местного самоуправления, местными исполнительно-распорядительными органами, министерствами и комитетами, иными органами государственного и хозяйственного управления, предприятиями, организациями, учреждениями вне зависимости от их подчиненности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Эта задача, сформулированная в Законе о прокуратуре, охватывает в целом всю деятельность прокуратуры по отраслям надзора и основным направлениям деятельности прокуратуры.

Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные органы государственной власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины.

В юридической литературе среди ученых в области прокурорского надзора нет единого мнения в отношении понятий «направления прокурорского надзора», «отрасль прокурорского надзора». Закон о прокуратуре называет направления прокурорского надзора. Видные ученые в области прокурорского надзора В.И. Басков, Ю.Э. Винокуров называют направления прокурорского надзора отраслями прокурорского надзора, а деятельность внутри направления (отрасли) подотраслью - участок прокурорской деятельности.

Отрасль прокурорского надзора -- это специализированное, организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора,* а также специфическими задачами и полномочиями прокурора.

Правильная организация и надлежащая постановка надзора в каждой отрасли предполагает точное знание того, что подлежит проверке, какие акты, действия (бездействия), правонарушения и каких субъектов должны находиться в поле зрения прокурора для принятия мер к выполнению и своевременному устранению нарушений закона, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Понятие отрасли прокурорского надзора характеризуется и особыми задачами каждой отрасли. Это значит, что общие задачи прокуратуры, предусмотренные Законом о прокуратуре, реализуются через осуществление конкретных задач в рамках каждой отрасли прокурорского надзора.

Предметная (отраслевая) компетенция прокурора (органа прокуратуры) -- это сфера надзорной или иной функциональной специализации работников органа прокуратуры, в которой в соответствии с установленным в прокуратуре распределением обязанностей, в том числе и путем выделения в составе аппаратов органов прокуратуры определенных структурных подразделений, реализуются задачи прокуратуры по определенным видам (сферам) деятельности и выполняющим их государственным и другим органам с использованием установленных полномочий прокуратуры. Общепризнанно, что различают следующие направления (отрасли) прокурорского надзора.

Надзор за исполнением законов. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подчиненными Правительству Республики Беларусь республиканскими органами государственного управления, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, другими юридическими лицами, должностными лицами и гражданами.

Надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Предметом надзора является соответствие законодательству правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Надзор за исполнением законодательства при производстве предварительного следствия и дознания. Предметом надзора является соответствие правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц при производстве предварительного следствия и дознания УПК.

Надзор за соответствием закону судебных решений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении. Предметом надзора является соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, хозяйственным (экономическим) спорам, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных решений и иных актов, подлежащих исполнению .

Надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора является соблюдение законодательства органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности; учреждениями, исполняющими принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей, а также соблюдение прав осужденных, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей, и выполнение ими своих обязанностей. Задачи отраслей прокурорского надзора вытекают из решений высших органов государственной власти и управления. Они находят свое конкретное выражение в приказах и инструкциях Генерального прокурора и методических письмах республиканской прокуратуры, одобренных коллегией прокуратуры Республики Беларусь.

Понятие отрасли прокурорского надзора включает в себя в качестве неотъемлемого признака наличие у прокурора в каждой отрасли (сфере) особых полномочий. Эти полномочия тесно связаны с положением прокурора, осуществляющего надзор в той или иной отрасли, и различаются по характеру. Например, прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельностью, обладает, как отмечалось, такими властно-распорядительными полномочиями, которыми не наделены прокуроры, действующие в сфере общего надзора. В каждой отрасли прокурорского надзора прокурор вступает в правоотношения с различными органами, общественностью, должностными лицами и гражданами, осуществляя свою функцию надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Учет особенностей такой работы в каждой отрасли (сфере) является необходимым условием повышения эффективности прокурорского надзора и одновременно предпосылкой повышения результативности деятельности органов и должностных лиц по точному исполнению законов. Отрасли прокурорского надзора не изолированы друг от друга. Они неразрывно связаны между собой, представляя лишь различные направления единой прокурорской деятельности, через которые практически реализуется или осуществляется конституционная функция прокуратуры - надзор заточным и единообразным исполнением законов.

Ни одна отрасль прокурорского надзора не может рассматриваться вне связей и взаимоотношений с другими отраслями, в отрыве от задач прокуратуры в целом.

Говоря об отраслях прокурорского надзора, нельзя смешивать понятия «отрасль надзора» и «участок работы». Они выделяются с учетом специфических задач, решаемых органами прокуратуры, и соотносятся между собой как частное к целому. Так, задачи усиления охраны прав несовершеннолетних обусловливают, к примеру, выделение надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в самостоятельный и очень важный участок прокурорской деятельности. Участком деятельности прокуратуры является работа с предложениями, обращениями, жалобами и заявлениями граждан, организаций и должностных лиц.

Особенности, специфика задач надзора за точным исполнением законов в Вооруженных Силах обусловили выделение военной прокуратуры в самостоятельное специализированное подразделение единой системы органов прокуратуры. То же самое можно сказать о транспортной прокуратуре.

Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Цель работы – расширить представление о прокурорском надзоре: дать понятие и рассмотреть виды.

Задачи работы – изучить сущность прокурорского надзора, определить отрасли прокурорского надзора, рассмотреть основные понятия прокурорского надзора.

1.Понятие и сущность прокурорского надзора

Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Из сказанного следуют принципиально важные положения.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональные отношения к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься:

а) специфический вид государственной деятельности;

б) самостоятельная отрасль юридической науки;

в) учебная дисциплина.

Изучая вопросы о сущности, целях и задачах прокурорского надзора, месте прокуратуры в системе государственных органов, необходимо исходить из того, что прокурорский надзор - это особый вид государственной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации прокурорскими работниками, являющимися государственными служащими Российской Федерации. По своему содержанию надзор - деятельность по выявлению фактов правонарушений и реагированию на них.

Выявление и реагирование - комплексные понятия. Выявление правонарушений возможно путем проведения текущих и периодических проверок, получения объяснений, изучения жалоб и заявлений, анализа материалов органов контроля и т. д. Реагирование - это меры по устранению правонарушений и их профилактике, восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и др.

Понимание сущности прокурорского надзора невозможно без определения предмета надзора, ибо прокуроры надзирают за соблюдением Конституции в Российской Федерации, исполнением законов (в том числе соответствием законам правовых актов), различными, но вполне конкретными, субъектами правоприменительной деятельности.

В специальной литературе достаточно давно дискутируется вопрос о понятии предмета прокурорского надзора. В этой связи необходимо четко ориентироваться на текст действующего закона о прокуратуре, где в ст. 21, 27, 29, 32 предмет надзорной деятельности специально определен как исполнение законов конкретными субъектами (объектами) правоприменительной деятельности. Это и активная деятельность по выполнению предписаний закона, и соблюдение требований правовых норм, следование запретам, установленным законом.

Исполнение законов может выражаться в виде действий и (или) правовых актов. Правовые акты имеют форму документов.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, но не подзаконных нормативных актов. Законы - это нормативные акты, принятые высшим законодательным органом или референдумом, обладающие высшей юридической силой. В их число входят Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции 1993 года, в части не противоречащей ей.

В настоящее время прокуратура осуществляет надзор за исполнением Указов Президента Российской Федерации.

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. Международные договоры не требующие издания внутригосударственных актов для применения действуют в Российской Федерации непосредственно. Однако в любом случае эти правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения.

Многочисленные нарушения Конституции Российской Федерации со стороны органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации обусловили закрепление в Законе положения о том, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.

Для решения этой задачи прокуроры действующие на территории субъектов Федерации, в том числе автономных республик, реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации.

К иным (кроме надзорной) функциям относятся: уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности и др.

В п.2 ст.1 Закона о прокуратуре определяются общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритеты отданы защите прав и свобод человека и гражданина. Это соответствует ст.2 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятельности прокуратуры.

Прокуратура является важной и неотъемлемой частью механизма обеспечения законности в России. Мало принять хороший закон, надо его и реализовать. В связи с низким уровнем правосознания как рядовых граждан, так и должностных лиц, коррупцией, крайней обостренностью экономических и социальных проблем сделать это на практике чрезвычайно трудно.

В этих условиях прокуратура призвана обеспечить единое понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации, всеми субъектами правоприменительной деятельности путем использования всего арсенала средств прокурорского надзора.

В литературе весьма дискуссионным является вопрос и о месте прокуратуры в системе государственных органов.

Каждая из позиций имеет свою теоретическую и практическую основу. Вместе с тем, по мнению авторов данного пособия, прокуратура занимает особое место в системе государственных органов и не может быть отнесена ни к одной из названных ветвей власти.

При проработке вопроса об отраслях прокурорского надзора, участках и направлениях деятельности прокуратуры следует обратить внимание на то, что в ст. 1 Закона о прокуратуре названы десять направлений деятельности.

В специальной литературе в их числе выделяются отрасли надзора, организационные и иные направления деятельности.

Отрасль надзора - это вид надзорной деятельности. Прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказаний и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Для каждой отрасли надзора характерны специфический предмет надзора и особый круг полномочий.

Надзор за исполнением законов судебными приставами впервые предусмотрен Федеральным Законом от 10 февраля 1999 г. (ФЗ от 10 февраля 1999 №31-ФЗ). Вместе с тем соответствующего блока статей по данному направлению деятельности в разделе 3 Закона (Прокурорский надзор) - пока нет. В связи с этим еще окончательно неясно является ли названное направление деятельности самостоятельной отраслью надзора, либо комплексным формированием.

Подразделения по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам осуществляют надзор в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства;

Подразделения по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе рассматривают обращения лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных приставов - исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассационного обжалования).

Следственные подразделения разрешают заявления и сообщения о совершенных или подготовляемых судебными приставами при осуществлении своих полномочий преступлениях, а также расследуют такие преступления.

Не является, по мнению авторов, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры уголовное преследование за совершенные преступления. В специальной литературе совершенно обоснованно подчеркивается, что эта функция является составной и неотъемлемой частью деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью. Так, в процессе осуществления надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор вправе возбуждать уголовные дела, давать указания о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступлений и т. д. Прокуроры могут принимать к своему производству любое уголовное дело, участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и др.

В то же время применительно к отрасли надзора за исполнением законов (общий надзор) прокуроры вправе возбуждать уголовные дела по фактам преступлений выявленных в ходе общенадзорных проверок. Кроме того, органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование путем поддержания государственного обвинения в суде, опротестования незаконных и необоснованных приговоров, постановлений и определений судов и т. д.

Таким образом, уголовное преследование не может считаться отдельным, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. Эта функция реализуется комплексно, в различных отраслях надзорной деятельности.

К организационным направлениям деятельности относятся координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности.

Анализируя роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, целесообразно прежде всего определиться с понятиями координации.

Координация в переводе с латинского означает согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие.

Применительно к совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация - это взаимосвязь, взаимная поддержка, согласованность действий, осуществляемых в пределах специальной компетенции способами и методами, свойственными каждому из участников координации.

Цель координации - повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов. Это достигается путем разработки и реализации согласованных мероприятий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Организационное руководство деятельностью правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокуроры осуществляют на основе равенства и самостоятельности всех участников координации и в тоже время персональной ответственности руководителей правоохранительных органов за выполнение согласованных решений.

При освещении вопроса об участии прокуратуры в правотворческой деятельности следует учесть, что успешное решение органами прокуратуры своих задач во многом зависит от того насколько динамично будет совершенствоваться законодательство.

В настоящее время Генеральный прокурор не имеет права законодательной инициативы. Вместе с тем Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов.

В Генеральной прокуратуре действует управление правового обеспечения. Работа управления строится на полугодового планирования и проводится совместно со структурными подразделениями аппарата, научными и образовательными учреждениями прокуратуры.

При выполнении работ, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются Приказом Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. №47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» и указанием заместителя Генерального прокурора от 20 декабря 1996 года №75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации». Изложенные в этих ведомственных нормативных актах требования, призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры о планах законотворческой деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, своевременное и активное влияние на концепцию и редакцию законов. В случае, когда принятие законов противоречащих Конституции РФ и Федеральному законодательству, предотвратить не удается, прокуроры субъектов Федерации обязаны незамедлительно принимать необходимые меры и, в частности, информировать о данных фактах руководство Генеральной прокуратуры или управление правового обеспечения.

Говоря о международном сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что действующий закон о прокуратуре Российской Федерации предоставляет Генеральной прокуратуре достаточно широкий круг полномочий по осуществлению международного сотрудничества. Наряду с Российским законодательством прокуратура, в данном случае, руководствуется и нормами значительного числа международных соглашений, конвенций, стандартов и норм. Эти документы затрагивают проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы преступности и осуществления уголовного правосудия, обращения с лицами совершившими преступления и т. д. В их числе «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Пекинские правила», «Конвенция о защите прав человека и основных свобод», «Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней», «Минимальные стандартные правила обращения с заключенными» и многие другие.

Следует особо отметить руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями). В комплексе вопросов этого документа, наибольшую важность для прокуратуры представляют нормы регламентирующие: создание и расширение базы данных, содержащих информацию о действиях правоохранительных органов, о финансовых документах и правонарушителях; порядок передачи материалов судебного разбирательства, а также производства экстрадации; сбор и анализ информации в отношении международной организованной преступности; проведение конференций с участием работников правоохранительных органов, в том числе прокуратуры и др.

Основным является понятие «прокурор».

Прокурор – это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.

Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники.

Прокурорский надзор – понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки; и 3) учебную дисциплину.

Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина делится на общую и особенную части. (Подробно рассмотрено в разделе 1.1.1).

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию.

Под объектом следует понимать предприятия. Учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения закона.

Субъектом следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является и сам прокурор, осуществляющий надзор, юридическое или физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько субъектов надзора.

Полномочия прокурора – это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре (ст. 22). Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений этих органов (ст.30), УПК РФ и др. федеральные законы.

Правовые средства прокурорского надзора . К правовым средства прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. По своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений. К ним относятся действия и правовые акты, с помощью которых реализуются полномочия прокуроров.

Акт прокурорского реагирования – это закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные правонарушения (например, протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта).

Методика прокурорского надзора. Ее составляет совокупность научно обоснованных и проверенных на практике методов и приёмов (способов) применения правовых средств.

Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим различают общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Под ней понимается определение и реализация путей (методов) и приёмов наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности с учетом сложившейся обстановки. В одном случае прокурор применяет один метод, а в другом – иной. Приёмы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Просмотров