Нормативными правовыми актами субъектов российской. Нормативно-правовые акты субъектов рф

Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации является интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей дея­тельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ве­дения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официаль­ному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих, обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключитель­ного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления еди­ных конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.

Эти характеристики следует иметь в виду в процессе правотворчества и правоприменения и особенно при анализе и оценке нормативного массива, формирующ егося на территории субъекта Федерации. Этот массив весьма неоднороден как применительно к разным видам актов, составляющих его, так и в отношении различ­ных субъектов. Если республики в той или иной степени создали свой законодательный массив, то в областях еще нет законов. По-

пытки принятия конституций в Свердловской, Вологодской и дру­гих областях, а также квазизаконов ранее носили не вполне закон­ный характер. В автономных же образованиях традиционно издавались акты представительных и исполнительных органов.

В идеальном смысле субъекты Федерации должны формиро­вать и развивать теперь свои нормативно-правовые массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Фе­дерации. Подсистема исходит из субъекта Федерации как такового и полномочий соответствующего правотворческого органа.

Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов.

В правовую систему субъектов Федерации входят различные акты – Конституция, устав, закон, положение, постановление, распоряжение, приказ. Иными словами, в нее включаются право­вые акты, издаваемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъекта Федерации. В прошлом это были Верховные Советы республик. Советы краев, областей, горо­дов и округов, правительства, министерства, ведомства, админи­страция. Теперь с изменением структуры законодательной (представительной) власти это – государственные собрания, кра­евые, областные думы, собрания представителей и т.п. Виды ис­полнительных органов и их актов остались по сути дела те же.

Все вышеназванные акты должны представлять собой систем­но связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. На практике так и бывает. Поэтому можно рекомендовать три способа системного упорядочения актов.

Во-первых, введение основных характеристик правовой сис­темы субъекта в соответствующие конституции республик и уставы краев, областей, городов. Пока это делается редко и в самых узких пределах. Хороший пример дает Краснодарский край, проект уста­ва которого включает много статей подобного рода. Так, ст. 81 по­священа структуре законодательства, ст. 82 – основаниям издания законов края, ст. 115 – развитию законодательных основ местного самоуправления, ст. 116 – юридическим актам края в отношении местных сообществ.

Во-вторых, придание особого смысла Конституции и уставу как основным актам правовой системы субъекта Федерации.

В-третьих, создание научно обоснованной типологии право­вых актов субъектов Федерации и ведение правотворчества на ос­нове программ. Удачным примером могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области и в рамках «" Сибирского соглашения» .

В-четвертых, представляется актуальной разработка содержа­тельных характеристик актов субъектов и нахождение их опти­мальных соотношений – в разных сферах – с актами федеральных органов. Полезный круглый стол по этим проблемам состоялся 3 февраля 1993 г. в Екатеринбурге с участием депутатов, ученых-юристов и специалистов .

Конституции республик не всегда строго связывают издавае­мые их органами законы, указы, постановления с соответствую­щими актами федеральных органов, допуская искусственную изоляцию их и юридические коллизии. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якут ия) признается, что федеральные законы, принятые в соответствии с полномочиями, переданными в ведение Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории Республики. А в ст. 41 предусмотрена их ратификация по вопросам совместной компетенции. Зачем?

В Конституции Республики Тыва не оговорена соотносимость федеральных и республиканских законов. В отношении же актов Президента и Правительства есть «связанность» актами федераль­ных органов (ст.ст. 73, 81).

В-пятых, новым способом гармонизации уровней правовой системы явится подготовка модельных (рекомендательных) за­конодательных актов. Опыт их разработки Институтом законо­дательства и сравнительного правоведения и принятия Межпарламентской Ассамблеей СНГ обнадеживает и дает осно­вание рассматривать модельные акты как способ ориентирован­ного нормативного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов по предметам совместного ведения. Они могут быть одобрены как палатами Федерального Собрания, так и готовиться научными учрежд ениями и выступать в качестве доктринальных модельных актов.

Рассмотрим теперь подробнее отдельные виды актов, издавае­мые органами субъектов Российской Федерации. Начнем с зако­нов, принятых в республиках в последние годы. Для иллюстрации обратимся к анализу законов Республики Карелия и Республики Саха (Якутия).

За 1990 – 1993 гг. в Республике Саха (Якутия) приняты многие законы – о государственной службе, о внешнеэкономи­ческой деятельности, о статусе столицы республики, об охране природы, о Конституционном Суде, о Национальном банке, о банках и банковской деятельности, о порядке применения Закона Российской Федерации об основах налоговой системы, о прива­тизации и приобретении государственного и коммунального жи-

лищного фонда, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, об охране труда, о полномочиях судей, о гражданстве, об иностранных инвестициях, о кочевой родовой общине малочис­ленных народов Севера, о физической культуре и спорте, об общественных объединениях.

В Республике Карелия приняты (1991 – 1992 гг.) в сфере го­сударственной власти и управления такие законы, как об измене­нии и дополнении Конституции Республики, о статусе народного депутата местного Совета, о статусе народного депутата Верховно­го Совета, о референдуме в Карельской АССР, о порядке примене­ния на территории Республики Карелия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», о правовом статусе нацио­нального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия, о внесении изменений в Закон Карельской АССР «О статусе народного депут ата местного Совета народных депутатов Карельской АССР».

В сфере экономики приняты законы о собственности, о крес­тьянском (фермерском) хозяйстве, о приватизации государствен­ных и муниципальных предприятий в Республике Карелия, о собственности Республики Карелия на имущество государствен­ных предприятий, расположенных на ее территории, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о целевом сборе районного (го­родского) Совета народных депутатов на создание Фонда до­школьного воспитания, о государственной бюджетной системе в 1991 году, о республиканском государственном заказе КАССР, о формировании бюджета в КАССР, о ставке налога на имущество предприятий.

В сфере природопользования и охраны природных ресур­сов – Земельный кодекс Республики Карелия, законы о порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия, о лесах Рес­публики Карелия.

В сфере социальной защиты – законы о занятости населения, о социальном развитии села, о единовременной денежной компен­сации в связи с потерей работником профессиональной трудоспо­собности или его смертью вследствие трудового увечья, о медицинском страховании граждан.

В сфере правоохранительной деятельности – закон об адми­нистративных правонарушениях.

Приведенные данные позволяют сделать некоторые обобщен­ные выводы.

Первый. Более четырех пятых всех законодательных актов республики издается в сфере их совместного – с Федерацией – ведения. Причем нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеоло­гии, их положения. Лучше же в законах республик регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.

Второй. Допускаются случаи прямого вторжения республи­канских законов в сферу исключительной законодательной компе­тенции Федерации. Издание законов об Иностранных инвестициях, банковской деятельности и т.п. в Республике Саха (Якутия), Кодекса торгового оборота в Калмыкии нарушает кон­ституционные основы разграничения предметов ведения Федера­ции и республик.

Третий. Республики пока мало принимают законов за преде­лами компетенции Федерации. Между тем законодательные акты по вопросам школьного дела, работы местных учреждений, куль­туры, здравоохранения, экологии, благоустройства и т.п. имели бы бесспорное преимущество перед актами-копиями.

Четвертый. Можно посоветовать законодателям республик лучше планировать деятельность в данной сфере. В Карелии она охватывается, к примеру, планами основных мероприятий на по­лугодие. Мы имеем в виду как обоснованные планы, так и темати­ческие программы законодательной деятельности. Их согласованность с аналогичными федеральными планами дает хо­рошие результаты.

Что касается актов органов исполнительной в ласти респуб­лик, то мы не рассматриваем в данной главе вопросы их подготов­ки и принятия. В главе о правитель ственных и ведомственных актах есть материалы и оценки, применимые к актам министерств, государственных комитетов и ведомств республик и их соотноше­нию с актами соответствующих федеральных органов.

§ 2. Акты орган ов краев, областей, городов федерального значен ия, автономн ых образований

Бесспорным новшеством дл я статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Фе­дерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о право­вых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относи­лось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты опре­деленного рода остальных субъектов Федерации.

Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, област­ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра­ции», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-

мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.

С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъек­тах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на тер­ритории субъектов Федерации осуществляют органы представи­тельной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенны­ми оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.

Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) ор­гана. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный ради­кализм в отношении органов представительной власти и их актов.

Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «област­ных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По пред­метам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправ­дан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федераль­ных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образова­ний возможны законы компактного нормативного объема, содер­жащие преимущественно конкретно-регулирующие н ормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве терри­торий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).

Словом, ещ е предстоит тщательно продумать типологию «об­ластных законов» и программы их принятия в ближайш ем и отдаленном будущем.

В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это нов ое явление в нашей практике. Например, Закон Москов­ской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в г ороде Москве».

В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и срав­нительного правоведения при Правительстве Российской Федера­ции внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.

Рассмотрим т еперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разно­видность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимаю­щие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и опера­тивной распорядительности свойственно каждому виду акта адми­нистрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида админист рации

И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответ­ствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным яв­ляется другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подго­товки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Ин­ститутом законодательства и сравнительного правоведения и одоб­ренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.

Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.

К таким актам относятся:

а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции админи­страции и принимаемый им единолично;

б) распоряжение главы администрации – оперативно-распо­рядительный акт, принимаемый единолично главой администра­ции или его заместителем;

в) приказ руководителей органов администрации – акт функ­ционально-отраслевого характера по общим и оперативным во­просам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;

г) Положение об органе администрации – акт, определяю­щий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и поря­док деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;

д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;

е) инструкция – методический акт, определяющий последо­вательность действий;

ж) план, программа;

Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестицион­ных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о ре­организации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных шко­лах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении де­нежных расчетов с населением, о распоряжении объектами госу­дарственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».

Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных админи­страций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью об­ласти, городов и районов, о фондах социальной поддержки насе­ления, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.

При подготовке актов администрации нужно точно опреде­лять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, пе­риодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохо­зяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяю­щиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое ре­шение (назначение пенсии и т.д.).

Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:

а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;

б) установочные, содержащие задания, директивы, поруче­ния;

в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;

г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;

д) по чрезвычайным обстоятельствам.

Для разрешения задач данной группы рекомендуется приме­нять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчле­нить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Напри­мер, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредито­вания, налогообложения, информация о рынке, обучение пред­принимателей и т.д.

Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составля­ется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.

Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи дейст­вий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приоб­ретает характер сравнительно длительного цикла, которому долж­на соответствовать циклическая связь между решениями.

С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники орга­нов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движе­ния стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.

Сложившаяся практика обсуждения проектов решений пре­дусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.

Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка про­ектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолич­но компетентным дол жностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Ана­логичным образом подписываются приказы и инструкции в отде­лах, управлениях.

В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задал и и предлагаемого содержания.

О традно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выпо лнен ия решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее ко митетов, управлений и отделов с федеральными органами ис­полнительной власти. Это способствует упорядочению управлен­ческой деятельности на всех уровнях.

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.

Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках - субъектах РФ это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской областях и др. В Республике Башкортостан принят Экологический кодекс.

Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от ЧС природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы "О растительном мире", в Москве - Законы "О защите зеленых насаждений" и "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", в Воронежской области - "О питьевой воде", в Ленинградской области - "О комплексном природопользовании", в Волгоградской области - "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород", в Свердловской и Челябинской областях - "Об экологическом мониторинге", в Томской и Ивановской областях - "Об экологическом аудите", в Нижегородской области - "Об экологическом страховании", в Калининградской области - "Об экологической политике", в Республике Башкортостан - "О государственной политике в области экологического образования", в Амурской области - "Об общественной экологической экспертизе", в Хабаровском крае - "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае" и др.

При характеристике источников экологического права, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды; Соглашением от 29 мая 1996 г. N 8 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглашения служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.

Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

Указы Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать указы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ следует отнести к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с указов от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» и заканчивая Указом от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др.

Действительно, ЗК 1991 г. устарел, и это не вызывает сомнений, многие его положения вступили в противоречие с Конституцией, но нормы, которых был лишен ЗК, обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-целесообразного характера регулирования земельных отношений.

Отмеченный Указ от 24 декабря 1993 г. послужил созданию правового вакуума в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничтоженному очень часто не находится.

Источниками земельного права являются также подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации.

Специфика этого уровня заключается в том, что:

подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;

данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не должны противоречить конституционным законам.

С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных нормативно-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение.

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ.*

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства касаются самых разнообразных сторон правового регулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановления: от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель РФ на 1993-1995 годы»*, от 5 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»;** распоряжение Правительства РФ от 10 августа 1992 г. № 1453-р., постановление от 28 января 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства».***

В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и другие. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ – он получает общеобязательную силу

Для упорядочения ведомственного правотворчества Минюст РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предметих полного соответствия действующему законодательству.

В республиках, входящих в состав РФ, роль источников земельного права выполняют Конституции республик, а также законодательные акты по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик, там, где они выбраны, а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они готовятся. Задержка с их принятием объясняется тем, что до сих пор не принят Земельный кодекс Российской Федерации.

В других субъектах Федерации (в областях, автономных областях и округах) источниками земельного права помимо законодательных актов выступают уставы субъектов Федерации и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах Федерации.

Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но в Конституции не содержится положение, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогичные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорирует.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичными органами субъектов РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ».*

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законодательство и законодательство об охране окружающей среды и др.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2000 г. «О федеральных округах»* было создано семь федеральных округов.

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которых входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Такая работа проводится.

Система исполнительных (и законодательных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.)2. Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, ав-

1 См. адресованное федеральным органам исполнительной власти письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 1996 г. // Бюллетень. 1996. № 7. С. 29.

2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

тономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Правовые акты управления в субъектах Федерации принимаются органами исполнительной власти этого субъекта Федерации. Федеральный законодатель использует как равнозначные термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с установленными в законах принципами:

государственная и территориальная целостность РФ;

распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (действует ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"1);

самостоятельное осуществление органами государдтвенной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление органами местного самоуправления своих полномочий.

Принцип самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий проявляет свое действие при использовании в публично-правовой практике различных форм управленческой деятельности и прежде всего в подготовке и издании правовых актов управления.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Правовые акты субъектов Российской Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Федерации, а также во всей общественной и государственной жизни региона (республики, края, области и т. д.).

Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов практически одинаковы. Функционирование всего государственного механизма в субъекте Федерации во многом зависит от качества и эффективности принимаемых правовых актов управления. Эти акты управления принимаются (издаются) многочисленными государственными органами и их должностными лицами.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты управления субъектов РФ направлены в первую очередь на установление порядка осуществления управленческих действий (или самой исполнительной власти) на территории данного субъекта Федерации. При этом данные акты управ-

ления должны соответствовать и развивать (конкретизировать) федеральное законодательство (федеральные законы) и законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, главное назначение и основная роль региональных актов управления заключаются в обеспечении полного, объемного и эффективного государственного управления на территории всего субъекта Федерации. Правовые акты управления субъекта РФ устанавливают правовое регулирование многочисленных общественных и государственных отношений в различных сферах и областях управления, в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Многие административные акты субъектов Федерации определяют и внутреннюю организацию, и функционирование органов государственного управления, их административно-правовой статус.

В субъектах Российской Федерации приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядка опубликования1. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных правовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они похожи, часто дословно повторяют друг друга. В принципе, в федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего рамочного федерального закона (однако федеральный закон о нормативных правовых актах пока не принят); вместе с тем в нем в той

1 Например, в Воронежской области приняты законы "О правовых нормативных актах Воронежской области" от 1 февраля 1995 г. (Коммуна. 1995. 5 апр.), "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области" от 21 ноября 1994 г. (Коммуна. 1994. 7 дек.). Региональные законы о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, могут иметь различные наименования. Например: Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).

или иной степени будут устанавливаться и некоторые особенности административно-правового регулирования, свойственного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одинаковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления - важнейшие регуляторы общественной и государственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.

Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пошли, на наш взгляд, по неправильному пути, а именно: они принимают общие законы о нормативных правовых актах1, в которые наряду с типично административными актами входят и такие нормативные акты, как уставы края или области, областные законы, постановления областной Думы. Нерешенность этого вопроса на федеральном уровне неминуемо порождает аналогичные проблемы и на региональном уровне. Таким образом, четкого разграничения между нормативными актами и административными актами в субъекте Федерации, как правило, пока не происходит. В основе такого недоразумения лежат, конечно, и теоретические проблемы, т. е. неясность и неопределенность в том, какие законы, действующие в данной сфере, нужно принимать: то ли вообще законы о нормативных актах, то ли законы об управленческом процессе, законы, определяющие именно правовой статус административных актов (актов государственного управления). Указанные неясности порождают определенные сложности при выяснении судами законности и обоснованности принятых государственными органами правовых актов. Как правило, в литературе правовые акты и правовые акты управления обозначаются одним и тем же термином: "правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации"2. По нашему мнению, правовые акты управления и законодательные акты, принятые пред-

1 Анализ некоторых региональных законов о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации, см.: Марчен-кова Е. М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 76-82; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59-68; Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49-53.

2 См.: Толмачева Н. Н. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об обжаловании правовых актов субъектов РФ // ЖРП. 1998. № 6. С. 68-75.

ставительными государственными органами субъекта Федерации, отличаются друг от друга в первую очередь по издавшим их органам: органам исполнительной власти или органам законодательной власти.

Анализ современных региональных законов о правовых актах управления выявляет сравнительно невысокий уровень их качества; как правило, все они скопированы с соответствующих модельных законов; в некоторых имеются и "недоразумения": например, Закон Воронежской области в этой сфере называется Законом "О правовых нормативных актах Воронежской области" вместо того, чтобы именоваться Законом "О нормативных правовых актах Воронежской области". Иногда на необходимость учета "модельных" законов указывается в самих региональных законах, посвященных нормативным правовым актам. Например, в указанном Законе Воронежской области в ст. 18 устанавливается, что органы государственной власти Воронежской области могут принимать к рассмотрению и возможному использованию в своей правотворческой деятельности разработанные федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти, а также иными компетентными органами модельные нормативные акты - типовые акты рекомендательного характера, содержащие принципы правового регулирования, юридические стандарты, формулировки наиболее важных норм, требующих единообразного решения.

Признаки акта управления, принимаемого органами и должностными лицами в субъектах РФ, не отличаются от главнейших признаков, присущих правовым актам управления вообще, ибо они устанавливают модель важнейшей правовой формы осуществления исполнительной власти. Это понятно: на уровне Федерации и ее субъектов акты управления должны служить важнейшим регулятором осуществления исполнительной власти.

Коротко укажем главные признаки правового акта управления, принимаемого (издаваемого) в субъектах Российской Федерации:

1) правовой акт управления законен (подзаконен);

2) правовой акт управления - - юридически-властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия;

3) правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций;

4) правовой акт управления принимается уполномоченным:убъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции;

5) принятие правового акта управления имеет односторонний характер;

6) правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;

7) правовой акт управления создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом.

Нормативной основой разработки проекта и принятия в субъекте Федерации административного акта являются:

Конституция РФ и федеральные конституционные законы;

Федеральные законы;

Международные договоры, а также договоры, заключаемые государственными органами субъекта РФ (например, областной администрацией) с федеральными государственными органами;

Законы соответствующих субъектов РФ;

Указы Президента РФ;

Постановления Правительства РФ;

Акты федеральных органов исполнительной власти;

Акты управления, обладающие более высокой юридической силой.

В некоторых субъектах РФ приняты законы, в которых устанавливается требование указывать правовые основания их принятия; при нарушении данного требования принятые акты признаются ничтожными. Думается, что с точки зрения федерального законодательства и принципов права такое установление региональных законов является, мягко говоря, противозаконным.

Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем, если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.

В соответствии со ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица. К таковым относятся:

1) акты главы исполнительной власти (Президента, губернатора, главы администрации): указы, постановления и распоряжения;

2) акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации - постановления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;

3) акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;

4) акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций городов, районов, административных округов;

5) внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов, созданных на основе федеральных и региональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты)1.

Так же как и акты управления федеральных органов исполнительной власти, акты управления субъектов РФ можно классифицировать по различным основаниям, о которых уже говорилось в предыдущих разделах; мы же ограничимся самыми общими вопросами их классификации. В каждом субъекте РФ наблюдается отличие принимаемых актов управления по органам, правовому содержанию, по наименованию и по другим критериям разграничения правовых актов управления.

1 См.: Вихрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 25.

Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном правовом акте" решение главы администрации области, которое имеет нормативный характер или важное значение, принимается в форме постановления. Если глава администрации издает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц), т. е. распоряжение представляет собой решение по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера. Вопросы, по которым может быть издано распоряжение главы администрации области, могут носить различный характер: организационный, финансовый, контрольный, кадровый, координационный, плановый и т. д.

Указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации, могут также быть нормативными и индивидуальными. Распоряжения президентов республик носят, как правило, индивидуальный характер, ибо направлены на решение конкретного организационного или иного вопроса.

Постановления главы администрации характеризуются нормативностью регламентируемых ими отношений и неограниченным кругом лиц, которым они адресуются. Постановления администрации области принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению органов исполнительной власти субъекта Федерации. Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции. Регламентом, с точки зрения регионального законодателя, является нормативный акт, регулирующий положением внутренний порядок деятельности органов государственной власти. Под положением понимается нормативный акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Правила - это нормативный акт, определяющий порядок какого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.

По поручению главы администрации постановление может подписать его первый заместитель. Распоряжения издаются не только главой администрации, но и его заместителями в пределах предоставленных им полномочий и только в рамках их управленческой деятельности. Некоторые законы субъектов РФ устанавливают порядок вступления в силу постановлений, изданных главой администрации, сроки их публикации, иные формы обнародования. Особый правовой режим вступления в силу определяется для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. К сожалению, в субъектах Федерации, как правило, не устанавливаются регистрационные механизмы актов управления, принимаемых органами государственной власти и их структурными подразделениями. Вместе с тем некоторые субъекты РФ приняли законы, в которых определяется процедура государственной регистрации актов органов управления соответствующего субъекта РФ согласно действующему законодательству. Например, такие правила действуют в Республике Карелия и устанавливаются Законом этого субъекта Федерации "О нормативных правовых актах Республики Карелия и иных актах нормативного характера"1.

В отдельных субъектах Федерации действует положение, в соответствии с которым руководители структурных подразделений администрации области разрабатывают проекты актов самой администрации и вносят их на рассмотрение главы администрации или правительства соответствующего субъекта Федерации.

Правительство в субъекте РФ, обсуждая в коллегиальном порядке на своих заседаниях тот или иной важный вопрос общего значения, принимает по нему постановление, которое подписывается либо председателем правительства, либо по его поручению первым его заместителем. Решения по оперативным, организационным или другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений, которые подписываются как председателем правительства, так и первыми заместителями или заместителями председателя правительства в зависимости от решаемых в распоряжении вопросов, т. е. в зависимости от сферы деятельности того или иного заместителя. Правовые акты правительств субъектов РФ различаются по своему содержанию и юридической силе в зависимости от статуса правительства. Например, если правительство является совещательным органом при областной администрации, то его решения носят рекомендательный характер.

1 СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 661. См. также: Киннер А. И. Единство - в многообразии // ЖРП. 2001. № 1. С. 85.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.

Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов правительств (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ)1, если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истолковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия указанных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного

1 См., например: Указ Президента РФ от 12 августа 2000 г. № 1500 "О приостановлении действия постановления губернатора Тульской области от 12^апреля 2000 г. № 137 "Об упорядочении лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3436.

органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как правило, региональное законодательство практически никаким образом не устанавливает правотворческий процесс в структурных подразделениях (органах исполнительной власти специальной компетенции) органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем в нашем распоряжении имеется мало информации о порядке принятия, формах, видах, порядке опубликования и вступления в силу актов управления указанных органов управления. Как правило, руководители этих органов издают приказы и распоряжения в рамках регионального законодательства, а также актов управления, принимаемых в субъекте Федерации органами общей компетенции (например, главой администрации области, правительством края). Изданные акты подлежат исполнению должностными лицами подведомственных организаций или подразделений. Ведомственные акты, принимаемые в субъекте Федерации, издаются органами отраслевой и межотраслевой компетенции; они могут также издаваться совместно несколькими такими органами и могут носить характер либо общего действия, либо межведомственный характер, либо иметь только внутриведомственное значение и применение.

Правовые акты управления, принимаемые органами исполнительной власти специальной компетенции, в случае их несоответствия федеральным и региональным законам, а также актам большей юридической силы и значимости, могут отменяться либо пристанавливаться по решению главы исполнительной власти субъекта Федерации или его правительства.

Немаловажным свойством региональных законов, посвященных актам управления, является возможность распространить действие нормативного акта на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании обратной силы формулируется в самом акте или в акте о введении его в действие. Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесто-

чение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанной ответственности или влекли более мягкую ответственность (например, ст. 30 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области"). Очевидно, что в данном случае речь идет о таком нормативном акте, как закон субъекта РФ.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ или нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.

Как известно, Государственная Дума уже дважды1 обсуждала проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который закрепляет порядок подготовки законов и иных нормативно-правовых актов РФ, их принятия, издания, действия, толкования и систематизации. Окончательное принятие данного закона, который определит концепцию нормативных правовых актов и соответствующие процессуальные основы нормотворчества (в том числе и административного нормотворчества)2, потребует внесения необходимых корректив в уже

1 См.: Законопроектные приоритеты Правительства России: Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

2 См., например: Казьмин И. Ф., Поленина С. В, "Закон о законах": Проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3-9; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76-86; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // ГиП. 1995. № 3. С. 57-68; Козулин А. И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Рос. юридический журнал. 2000. № 3. С. 82-89.

принятые субъектами РФ собственные законодательные акты о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что большое количество нормативных правовых актов в субъектах РФ противоречит правовым нормам Конституции РФ и федеральным законам1, является целесообразным осуществление государственными органами юстиции (управлениями Министерства юстиции РФ в субъектах РФ) государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти и должностными лицами в субъектах РФ. Для этого в составе центрального аппарата Министерства юстиции РФ создано специализированное структурное подразделение - Управление законодательства субъектов РФ; аналогичные подразделения создаются в управлениях Минюста России в субъектах РФ. Территориальные органы Минюста России включены теперь в процесс регионального нормотворчества с начальной стадии этого процесса. По мнению министра юстиции РФ, выполняя функцию по созданию единого правового пространства, Министерство юстиции РФ совместно с прокуратурой разграничили сферу деятельности в области осуществления контроля за принятием в субъектах РФ нормативных правовых актов: органы прокуратуры анализируют конституции и уставы субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а Министерство юстиции РФ - общую нормативную базу, т. е. иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ. Возможно, и в дальнейшем Министерству юстиции РФ потребуются дополнительные полномочия по осуществлению в стране государственного надзора за соответствием регионального законодательства федеральному2.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для необходимого контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 "О дополни-

1 По сведениям Министра юстиции России, за 9 месяцев 2000 г. с учетом экспертных заключений Министерства юстиции РФ отменено или изменено более 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах РФ. См.: И на двух жен найдется один закон: Беседа Т. Шкель с министром юстиции России Ю. Чайкой // РГ. 2000. 21 окт. О проблемах регионального нормотворчества и законодательства см. также: Кряжков В, А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 162-180; Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.

2 См.: И на двух жен найдется один закон.

тельных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"1 постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 было утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации2. Это Положение определяет порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями.

В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Федеральный регистр ведется с использованием автоматизированной подсистемы единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции РФ. Информационно-технологическое обеспечение ведения федерального ре-

1 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

2 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

гистра осуществляется Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ и центрами правовой информатизации Министерства юстиции РФ в субъектах РФ. Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ.

В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.

Непосредственно работать над созданием федерального регистра будут Управление законодательства субъектов РФ, Департамент правовой информатизации и Научный центр правовой информации (как структурные подразделения Минюста России).

Очевидно, что в будущем возникнет потребность в установлении административных процедур в сфере подготовки и принятия правовых актов управления субъектов РФ. В некоторых субъектах Федерации уже сегодня действуют соответствующие нормативные акты. Например, губернатор Нижегородской области утвердил подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов в системе исполнительной власти Нижегородской области1, которые определяют региональный нормотворческий процесс с целью его упорядочения и обеспечения эффективности.

3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении и акты, принимаемые органами местного самоуправления

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.

В системе местного самоуправления также принимаются нормативные правовые акты, входящие в единую систему правовой основы местного самоуправления.

К ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридический силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения собраний (сходов) граждан; решения представительных органов местного самоуправления; решения исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие). Так, согласно части 4 статьи 14 Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении...» правом разработки и внесения проекта устава муниципального образования наделены:

1. граждане, обладающие избирательным правом, или группы граждан;
2. общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории и местные отделения республиканских объединений и партий;
3. органы местного самоуправления.

Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наделенных правом разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном самоуправлении Карачаево-черкесской Республики, Оренбургской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Закон Приморского края «О местном самоуправлении...» (ст. 22 ч. 4) наделяет таким правом депутатов представительного органа. Закон Рязанской области «О местном самоуправлении...» ко всему этому предоставляет право разработки и внесения проекта устава главе муниципального образования.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации.

Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).

Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.

Принятие таких актов гражданами порождает у каждого из них чувство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельности в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового государства.

Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмотрен также в самих уставах ряда муниципальных образований. Например, статья 5 часть 2 Устава города Северодвинска Архангельской области устанавливает, что Устав Северодвинска принимается на референдуме большинством голосов от числа жителей муниципального образования, принявших участие в референдуме.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Свое развитие данная норма нашла в основном в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований в Воронежской области.

В Воронежской области принят специальный закон «О порядке государственной регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований в Воронежской области».

В решении вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным либо исполнительным органам государственной власти.

Для регистрации устава муниципального образования законы субъектов Российской Федерации предусматривают определенный перечень необходимых документов.

Так, часть вторая статьи 4 Закона Воронежской области «О порядке государственной регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований в Воронежской области» устанавливает, что вместе с уставом муниципального образования представляется:

• заявление о регистрации, подписанное главой муниципального образования или лицом, его замещающим;
• заверенная копия решения представительного органа местного самоуправления или местного референдума о принятии устава муниципального образования;
• документы об оплате регистрационного сбора и бланка регистрационного свидетельства;
• документ о предоставлении юридического адреса органу местного самоуправления.

Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования.

Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и государственная регистрация самих уставов.

При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный сбор не взимается.

Органы местного самоуправления муниципальных образований включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования является свидетельство о государственной регистрации.

Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть документы и принять одно из решений: регистрировать устав муниципального образования и выдать свидетельство о государственной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ.

Основанием для отказа, согласно ст. 8 ч. 4, Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации называют неправильность оформления документов или недостаточный перечень документов, установленных законами по данному вопросу.

И названный Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований устанавливают, что отказ в регистрации устава муниципального образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование решения об отказе в регистрации устава наделены граждане и органы местного самоуправления.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предъявляет определенные требования к содержанию и структуре устава муниципального образования.

В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (ст. 8) в уставе муниципального образования указываются:

1. границы и состав территории муниципального образования;
2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3. формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5. наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6. срок полномочии депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7. виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8. основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9. порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10. статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11. гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12. условия и порядок организации муниципальной службы;
13. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14. вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп, общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, если появится такая необходимость.

Законы субъектов Российской Федерации развивают положения указанной статьи федерального закона.

В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, принятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципального образования, его герб или эмблема, историко-культурные особенности данного поселения, схема управления данного поселения и т. д.

В самих уставах муниципального образования нередко предусматриваются задачи и цели устава, его место в системе нормативных правовых актов, численность и состав населения, принципы местного самоуправления, порядок формирования муниципальной собственности и другие вопросы.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература, 1993.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М.,1997.-№ 4 (46).
3. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.:МОНФ, 1998.
4. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп. / Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997.
5. Муниципальный менеджмент / Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 1997.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон, 28.08.95 № 154 – ФЗ//Российская газета, 1995, 1 сентября.
7. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 1998.
8. Савранская О.И. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС.-М., 1997. – № 1.
9. Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
10. Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».