Главная » Развод » Принципы бюрократизма. Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система. Теория бюрократии Гегеля

Принципы бюрократизма. Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система. Теория бюрократии Гегеля

Основателем понятия бюрократии считают французского ученого экономиста физиократа Энсента Де-Гурне, который впервые использовал этот термин в 1745году. Де-Гурнеотносился к бюрократии негативно и считал её социальной болезнью, назвав её бюроманией. После Де-Гурне бюрократия подвергалась критике интеллигенцией того времени. К примеру, критику в форме Де-Грне мы можем обнаружить в произведениях таких великих писателей как Оноре Де-Бальзак и Чарльза Диккенса.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие организации в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу организационной науки - теории организации. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований.

Анализ бюрократии в работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической концепции. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая, однако же представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом.

БЮРОКРАТИЯ (фр. bureau-бюро, канцелярия и греч. kratos-власть)-организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнении общественной политики.

БЮРОКРАТИЯ, специфич. форма социальных организаций в обществе (политич., экономич., идеологич. и др.), существо которой заключается в отрыве центров исполнит. власти от воли и решений большинства членов этой организации, в главенстве формы над содержанием деятельности, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления; ведёт к возникновению привилегированного слоя, оторванного от масс и стоящего над ними. Б. присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы.

Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором - графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, - а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии - другие в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам :

1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии;

2) марксистской;

3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория , которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем :

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых - компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация - это рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

4) иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее:

Во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны);

Во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное длясоциалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: "Каждая кухарка может управлять государством". Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали "спецов" из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной.

А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии , то ее иногда именуют и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.

Профессор А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчинения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки на женщинах из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника. Китайская система просуществовала более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню организованности системы управления.

Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Могущество вполне развитой бюрократии неизменно очень велико, в обычных условиях просто подавляюще. Не имеет значения, выступает ли господин, которому она служит, обладающим оружием законодательной инициативы, референдума, смещения чиновников, снабженным правом или фактической способностью вотума недоверия, избранным на более аристократической или более демократической основе парламентом или юридически или фактически самодостаточной аристократической коллегией, либо же всенародно избранным президентом, династическим абсолютным или конституционным монархом - он всегда относится к обученным управлению чиновникам как дилетант к профессионалам. Это превосходство за счет специального знания любая бюрократия пытается увеличить путем сокрытия своих знаний и намерений. По своей тенденции бюрократическое управление всегда есть управление, исключающее публичность. Бюрократия, как может, скрывает от критики свои знания и деяния.

6. Процесс разработки, принятия и реализации управленческих решений в административном управлении: его основные этапы и содержание.

Управленческое решение - это выбор, который должен сделать руководитель, чтобы выполнить обязанности, обусловленные занимаемой им должностью (выбор альтернативы, осуществлённый руководителем в рамках его должностных полномочий и компетенции и направленный на достижение целей организации).

Принятие решений является основой управления. Ответственность за принятие важных управленческих решений - тяжелое моральное бремя, что особенно ярко проявляется на высших уровнях управления.

Принятию решения предшествуют несколько этапов:

возникновение проблем, по которым необходимо принять решение;
разработка и формулировка альтернатив;
выбор оптимальной альтернативы из их множеств;
утверждение (принятие) решения;
организация работ по реализации решения - обратная связ

Подготовка управленческого решения подразумевает наличие системы, состоящей из пяти этапов.

1. Этап формирования цели. Поставленная цель должна быть существенной и выполнимой с учетом имеющихся ресурсов.

2. Этап анализа и поиска решений. Сначала необходимо осмыслить проблему, стоящую перед организацией, определить ее природу и значимость. Проблема - это отклонение фактических параметров от целевых, возможность такого отклонения в будущем в случае непринятия каких-либо действий, изменение целей управления. В процессе осмысления проблемы необходимо установить совокупность факторов, влияющих на конечный результат, допустимые отклонения, данные о ресурсах и т. д. Проблемы бывают:

стандартные. Для их решения необходим инструкции и руководства;
жестко структурированные. Решение - применение экономико-математические модели;
слабо структурированные. Решение - произвести системный анализ;
неструктурированные (новые). Решение - экспертные оценки и мнения.

Методы выявления причин возникновения проблем:

выявление факторов, появление которых совпадает с моментом возникновения проблемы;
выявление объектов, аналогичных рассматриваемому, где подобная проблема не возникала;
диаграмма "Рыбья кость" (причинно-следственная диаграмма), ее создатель - Исикава.

Необходимо проранжировать выявленные причины в порядке важности. Здесь можно воспользоваться правилом Парето: устранение 20% причин может решить проблему на 80%.

3. Этап принятия решений. При принятии решения устанавливается альтернатива, т. е. ситуация, в которой нужно сделать выбор одной или нескольких возможностей. Для выбора альтернативы (варианты решения) необходимо:

1) сформировать систему показателей (качественных и количественных), используя метод шкалирования;

2) сформировать критериальную базу. Критерий позволяет ответить на один из следующих вопросов:

является ли альтернатива допустимой;
является ли альтернатива удовлетворительной,
является ли альтернатива оптимальной;
какая из двух сравниваемых альтернатив лучше;

3) осуществить выбор (принять решение) с учетом рисков и возможностей реализации. "Плохой администратор предлагает правильное решение, а хороший - выполнимое".

4. Этап воздействия. Методы воздействия на исполнителей бывают экономическими, организационными и воспитательными. В результате происходит мотивация на выполнение выработанного решения.

5. Этап реализации и оценки. Организация производственного процесса с присущими ему стандартами. Оценка фактического результата, сравнение его со стандартным показателями и оценка отклонения. Получение обратной связи.

Каждый человек, без исключения, хотя бы раз в жизни сталкивается с понятием бюрократии, и, чаще всего, ее характеризуют в негативном ключе, ассоциируя с бездействием чиновников и грудой бумажных документов. В данной статье мы попытаемся раскрыть истинное понятие бюрократии, рассмотреть бюрократические теории и ее основные виды, встречающиеся в современном мире.

Основное понятие

Бюрократия - это классификация управленцев, находящихся в организационной структуре какого-либо предприятия. Работа их при непоколебимой и четкой иерархии выстраивается на основе вертикальных информационных потоков и формализованных способах решения профессиональных задач.

Данный термин также распространяется и на организационную систему управления органов власти, которые преследуют цель максимизировать собственные функции при работе с ведомствами и учрежденными, находящимися в разветвленной структуре исполнительной власти.

При изучении понятия бюрократизма выделяют следующие объекты анализа:

Возникающие противоречия при реализации управления.
Сам процесс труда как управление.
Интересы (личностные и общественные) различных групп, которые принимают непосредственное участие в бюрократии.

Теория бюрократии Макса Вебера

Автор теории, экономист, социолог и историк М. Вебер, посвятил изучению феномена бюрократизации много времени. Но появление термина «бюрократия» - это заслуга экономического деятеля Винсента де Гурнэ. Он ввел в свое время это понятие для того, чтобы обозначить исполнительную власть. А благодаря Веберу, теория бюрократии начала свой путь изучения.

Ученым были предложены следующие принципы концепции бюрократии:

иерархия в построении предприятия или организации;
иерархическая направленность приказов;
подчинение работника нижнего уровня вышестоящему, и ответственность вышестоящего за действия своих подчиненных нижнего уровня;
разделение и специализация труда по функционалу;
продвижение по должностям, основанное на опыте и навыках, которые поддаются измерениям при помощи определенных стандартов;
коммуникативная система ориентаций.

Также Вебер выделял такое понятие как рациональная бюрократия, которую можно характеризовать следующим образом:

Появление высокопрофессиональных работников, благодаря четкому разделению труда.
Четкая ступенчатая (иерархическая) система подчинения.
Общие формальные правила и стандарты, которые обеспечивают однозначность выполняемых задач.
Выполнение прописанных обязанностей лицами, независимо от качества и индивидуальных характеристик работника.
Прием и увольнение работников на основании квалификационных требований и причин.

Теория бюрократизма Мертона

Но социолог Мертон считал, что современная концепция бюрократии заключается в переносе основного акцента с целей организации или предприятия на ее средства, что, в результате, замедляет процесс на пути к достижению определенных целей.

Как отмечал Мертон, чаще всего трудности в бюрократизированных структурах возникают в связи с преувеличением значения норм, процедур и правил. Можно выделить следующие негативные социальные черты бюрократизированной формы управления:

игнорирование природы человека;
отчуждение от других людей;
ограничение на высказывание собственных взглядов, особенно противоречащих общему образу мышления;
приспособленчество;
подчинение личных целей сотрудников целям предприятия;
отсутствие неформальных межличностных отношений.

Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система

Следует выделять три основных вида бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию.

Классическая бюрократия - это тип работников управления, которые в слабой мере или даже совершенно не используют профессиональные умения, так как их обязанность заключается в выполнении ограниченных управленческих функций. Такой вид чаще всего встречается в министерствах и учреждениях высшего управленческого звена. Обычно такие учреждения не поддаются изменениям из внешней среды.

Профессиональная бюрократическая система

Профессиональная бюрократия - это тип управляющих, которые основывают свою работу на практических знаниях и теоретических аспектах в узких областях своей деятельности. При этом такие управляющие ограниченны ролевыми требованиями в учреждении.

Адхократия

Адхократия - это форма управления, состоящая из сотрудников организации, которые высокопрофессионально выполняют свои обязанности. Обычно при адхократии группа специалистов эффективно и быстро решает поставленные задачи, в соответствии с определенной ситуацией.

Главное отличие адхократии от идеальной модели бюрократии, которую выделял Вебер, заключается в том, что в ней отсутствует строгое разделение трудовой деятельности и минимизируется формализация отношений и деятельности.

Для понимания существа проблемы бюрократиии важно не смешивать три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной и бюрократизм - как стиль работы части управленцев. Кроме того, следует иметь в виду, что бюрократия в разных государствах и в разные времена сильно отличается одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по уровню честности и коррумпированности.

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая32. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

Компетенция каждого бюрократического уровня четко регла-метирована, т. е. зафиксирована нормативно;

Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичекой организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

Это наилучшая из всех возможных форм организации;

Важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

Наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

Структурное сходство всех современных правительств;

Отделение управления от политики;

Профессионализм служащих;

Организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

Наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основныым чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

Отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезнено взаимозаменять;

Постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;

Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т. п.;

Финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданых максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

Отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;

Тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т. д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем34:

В дополнение к веберовской модели, субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.

Подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической" (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.

Концепция М. Вебера-В. Вильсона

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой безуспешно пытался решить одну важную для него наследственную проблему. Фильм демонстрировался довольно давно, но мне врезалось в память, как этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого побаивались и почитали даже первейшие лица тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.

Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом .

В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" .

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - "Изучение администрации" ("Study of Administration") - был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия .

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

Взгляд К. Маркса

Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя в былые времена советскую бюрократию, я использовал характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу.

Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

"Имперская" ("азиатская") модель

Теперь о третьей - "имперской" - модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы - бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте |5].

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1) систематическое обновление аппарата,

2) равные возможности для чиновников,

3) четкая градация внутри самого правящего класса,

4) унификация мышления чиновничества,

5) цензорский надзор,

6) строгая личная ответственность чиновника .

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей - скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, - чем принципиальной схемы отношений.

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" .

Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Рациональные концепции бюрократии В начале XX века выдающийся немецкий социолог М. Вебер разработал концепцию бюрократии как основной организации современного типа, которая пришла на смену организации традиционной. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархата, средневековой администрации, при которой обычной рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было практически невозможно Возникновение бюрократической структуры, согласно теории М Вебера, связано с проявлениями частнохозяйственной деятельности, с необходимостью существования посредника между производителями и средствами производства.

Основные характеристики бюрократии, сформулированные М Веберу, такие:

а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;

в) вся формальная внутренняя организационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих дальнейшему в сохранениюенню;

г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, обязанностей юриста, эконом города, инженера, военного), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом (бюрократической деятельностиости).

10. Азиатская («имперская») модель бюрократии.

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма – китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом гос службы. На самом деле «китайская модель» по своим фундаментальным принципам и целям противоположна веберовской.

Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности обеспечивать стабильность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Он просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

личную зависимость всех чиновников от императора;

жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью

наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

систематическое обновление аппарата,

равные возможности для чиновников,

четкая градация внутри самого правящего класса,

унификация мышления чиновничества,

цензорский надзор,

строгая личная ответственность чиновника .