Чиновничество в россии. Современные доходы чиновников. Реформа государственной службы

Социальная группа в дореволюционной России, принадлежность к которой определялась пребыванием на гражданской (статской) службе и наличием чина.

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства (см. Органы управления дореволюционной России). Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина (см. Чины, звания, титулы).

Со второй половины XVIII в. все чиновники за службу стали получать денежное содержание, а земельные пожалования являлись уже формой награды за особые заслуги. Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий. К концу XVIII в. численность чиновников достигла 16 тыс.

Министерская реформа 1802 г. и разработанное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств» 1811 г. придали законченные формы организации и делопроизводству центральным государственным учреждениям. От чиновников всех рангов требовалось профессиональное знание и строгое следование установленным порядкам чинопочитания, переписки с вышестоящими и подчиненными учреждениями, течения бумаг внутри учреждения. Это, с одной стороны, порождало более жесткие требования к дисциплине чиновников, а с другой, повышало значимость их служебного опыта. Чиновничество превращалось в замкнутую и отчасти наследственную корпорацию, для большинства членов которой государственная служба становилась единственным источником существования.

Своего совершенства ст.атская служба достигла при Николае I, когда правительственный аппарат работал как хорошо отлаженная машина. Образец дисциплины задавали генералы и офицеры, которые и до этого широко использовались на гражданской службе, но в эти годы играли первенствующую роль в государственном управлении. В первой половине XIX в. быстро росло число учреждений, увеличивались их штаты, значительно повысился объем переписки и делопроизводства. В результате к середине века численность чиновников достигла 90 тыс.

По своему социальному положению чиновничество было далеко не однородным. К высшим чинам (с 1-го по 5-й класс) относились министры, члены Государственного совета, сенаторы, послы, губернаторы и другие лица, занимавшие ответственные посты. Их называли сановниками. Они получали высокое денежное содержание, к нему обычно делались еще прибавки в виде столовых денег (для представительских приглашений к столу важных персон и подчиненных лиц), квартирных (или предоставления казенной квартиры), разъездных и др. Помимо регулярных окладов сановников в XVIII в. часто жаловали крепостными душами, а в XIX в., когда раздача казенных земель была прекращена, - так называемыми арендами - правом в течение определенного срока извлекать доход с казенного имения. Сановники пользовались многочисленными привилегиями: в служебных поездках по стране они имели право требовать на почтовых станциях первоочередной смены лошадей, число которых соответствовало их высокому рангу, они занимали почетные места на различных церемониях, а также в театрах, на обедах и балах, соответствующие почести оказывались и их женам. Чины этих рангов могли быть пожалованы высшими государственными наградами, поэтому только их мундиры украшали орденские ленты и звезды (см. Награды государственные).

К средней группе чинов (6-8-й классы) относились чиновники, занимавшие начальствующие должности в аппарате министерств и губернских учреждениях. Их оклады и общественный престиж зависели от должности, места и рода службы. Труднее приходилось чиновникам 9-14-го классов. В центральном аппарате у них были невысокие должности, но в уездном управлении они могли занимать и ответственные. Однако оклады и тех, и других были невысоки, и без дополнительных доходов они едва сводили концы с концами. Их жалованье не превышало заработок ремесленника или рабочего. Пределом желаний мелкого чиновника было дослужиться до чина 8-го класса или до ордена, что до 1845 г. давало ему право на потомственное дворянство. У выходца из купцов или мещан с начальным образованием на это уходило до 30-35 лет тяжелой службы. Вознаграждение же орденом (низшей степенью ордена Св. Анны или Св. Станислава) чиновника такого ранга случалось нечасто.

Но самым трудным было положение канцелярских служителей, стоявших вне Табели о рангах и занимавшихся главным образом перепиской бумаг. На свой скудный заработок они влачили нищенское существование. Формально они не считались чиновниками, так как не имели табельного чина, но большинство чиновников начинали свою службу в качестве канцелярских служителей.

В состав чиновничества в XVIII-XIX вв. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев. Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3-4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Карьера чиновника зависела от многих факторов, важнейшим из которых было происхождение. Потомственный дворянин имел законные привилегии ускоренного производства в очередной чин, пользовался он также связями, позволявшими ему занимать должности на виду у высокого начальства, возможностью заменить службу на низших ступенях чиновной лестницы более привлекательной службой в армии, а то и вовсе их миновать, числясь на службе все годы младенчества и отрочества, как это было распространено в XVIII в. Поэтому если в низших чинах потомственные дворяне составляли в середине XIX в. около 20%, то на высших должностях их доля поднималась до 80-100%.

Другой важный фактор успешной карьеры - образование. Окончив университет или лицей, выпускник начинал карьеру сразу с получения одного из классных чинов (ученая степень магистра или доктора давала право соответственно на чин 9-го или 8-го класса). Высшее и среднее образование способствовало более быстрому продвижению по службе, поэтому уже к середине XIX в. в высших чинах преобладали лица с высшим и средним образованием, в то время как в низших классах чиновники с начальным образованием составляли 80-90%.

Успех карьеры во многом зависел от усердия чиновника, его исполнительности и дисциплинированности и, конечно, от его способности угождать начальству. В русской литературе и публицистике сложился устойчивый образ чиновника как человека угодливого, нечистого на руку, безразличного к нуждам людей и возводившего в культ собственное бумаготворчество. Угодничество действительно было одним из характерных качеств чиновника, начиная от канцелярского служителя и кончая министром. Особенно зависели от воли начальника те, кто мог рассчитывать только на казенное жалованье и на его увеличение по мере продвижения по служебной лестнице.

Столь же характерным было и взяточничество чиновников. Мелкие чиновники поборами возмещали скудость жалованья, а крупные наживали состояния, но иногда брали лишь потому, что так было принято. Справедливыми были и упреки в бездушном формализме канцелярской работы. Бумага служила самой простой формой отчетности и контроля за работой чиновника, поэтому бумаге порой доверяли больше, чем своим глазам.

В XIX в. для характеристики чиновничества иногда употребляли слово «бюрократия», которое переводится как «власть канцелярии». Бюрократия признавалась врагом всего прогрессивного, преградой между императором и народом, силой, отчужденной от реальностей жизни. К концу XIX в. численность чиновничества достигла 400 тыс. человек, и неуклонный его рост порождал в обществе опасения, что бюрократия превращается в могущественную силу, бесконтрольно распоряжающуюся властью. Действительно, роль чиновничества в жизни общества неуклонно возрастала. По мере усложнения самой социальной жизни государство брало на себя регулирование самых разных ее сфер, и поддержание социального порядка все в большей степени обеспечивалось бюрократией.

В советский период истории для обозначения чиновников государственного и партийного аппарата широко употреблялось слово «номенклатура». Однако это не только термин, имеющий негативную окраску, но и название документа, появившегося в недрах ЦК РКП(б) в 1923 г. Номенклатура представляет собой перечень (список) наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, назначение на которые осуществлялось по воле партийных органов. На практике это означало, что кандидатуры на руководящие должности в госаппарате предварительно рассматривались, утверждались или отзывались партийными комитетами - от райкома до ЦК КПСС. Номенклатуры носили секретный характер и никогда в открытой печати не публиковались. Ежегодно они пересматривались и в разные годы включали различное количество должностей. Советская номенклатура обладала рядом особенностей: по спискам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации; по ним назначались как члены партии, так и беспартийные; номенклатура включала даже ту часть госаппарата, которая была выборной (ВЦИК, ЦИК СССР). Это означало, что еще до выборов (на съезде или сессии какого-либо государственного органа) органами КПСС принималось решение об избрании или отзыве тех или иных кандидатов, которое затем претворялось в жизнь. Такой системе назначения на должности была присуща изначальная незаконность. Ведь ни в одном законодательном или нормативном акте - ни в Уставе КПСС, ни в положении о наркоматах (министерствах), ни в Конституции - не говорилось о том, что министр или председатель исполкома Совета назначается ЦК партии.

С помощью номенклатурного принципа назначения партия могла полностью контролировать все общество. Если госаппарат (министерства, Советы) руководил в отраслевом или территориальном масштабе, то «партийная власть» через номенклатуру подчинила себе все сферы жизни общества, всю страну.

Особенностью советской номенклатуры являлась также натуральная оплата ее службы. Этот процесс достиг своего максимума в 60-80-е гг. К невидимой части оплаты относились: предоставление квартир в домах повышенной комфортности, специальные столовые, отличавшиеся качеством обслуживания и более низкими ценами (чем в общепите), спецпайки, спецбольницы и поликлиники, самые высокие в стране гонорары в партийных издательствах для представителей номенклатуры, бесплатные государственные дачи и т. п.

К началу перестройки только партийная номенклатура (без госаппарата) составляла 500 тыс. должностей.

В 1989 г. старый институт номенклатуры был ликвидирован.

Чиновничество в России

Понятие советской номенклатуры используется в двух смыслах: в узком - это "освобожденные" работники комитетов партии и в широком - все ответственные работники, назначение на должность которых гласно или негласно производилось секретариатами правящей партии (в том числе председатели колхозов, ректоры институтов, редактора газет, вплоть до высшей иерархии религиозных организаций). Зачастую допускалось даже формальное голосование при выборе на должность, но установка на требуемого кандидата исходила из партии. Второе (широкое) значение и дало основу понятия "номенклатуры" - т.е. перечня лиц, подлежащих назначению.

Однако Ленин признавал, что во многом дореволюционный госаппарат, который согласно марксистским положениям (озвученным Лениным в работе "Государство и революция") необходимо "разбить и "уничтожить" сохранился в неприкосновенности. В работе "Как нам реорганизовать рабкрин" Ленин писал

Наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным старым из нашего старого госаппарата... Я предвижу одно возражение, исходящее либо прямо, либо косвенно из тех сфер, которые делают наш аппарат старым, т.е. от сторонников сохранения нашего аппарата в том же до невозможности, до неприличия дореволюционном виде, в каком он остался и посейчас..

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь» . Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают всё. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала форму чисток, достигших своего пика в 1937 году . Таким образом власть перешла к ограниченному кругу лиц, которые потеряли свою первоначальную связь с рабочим классом и стали особой «кастой». Многие исследователи утверждают, что хотя формально установленный в стране строй назывался социализмом и декларировалось, что собственность принадлежит трудящимся, на самом деле номенклатура представляла собой особый класс, получивший так называемую народную собственность в своё полное распоряжение.

Вглядимся в черты советского человека - конечно, того, который строит жизнь, а не смят под ногами, на дне колхозов и фабрик, в черте концлагерей. Он очень крепок, физически и душевно, очень целен и прост, ценит практический опыт и знания. Он предан власти, которая подняла его из грязи и сделала ответственным хозяином над жизнью сограждан. Он очень честолюбив и довольно черств к страданиям ближнего - необходимое условие советской карьеры. Но он готов заморить себя за работой, и его высшее честолюбие - отдать свою жизнь за коллектив: партию или родину, смотря по временам. Не узнаем ли мы во всем этом служилого человека XVI века? (не XVII, когда уже начинается декаданс). Напрашиваются и другие исторические аналогии: служака времен Николая I, но без гуманности христианского и европейского воспитания; сподвижник Петра, но без фанатического западничества, без национального самоотречения. Он ближе к москвичу своим гордым национальным сознанием, его страна единственно православная, единственно социалистическая - первая в мире: третий Рим. Он с презрением смотрит на остальной, то есть западный мир; не знает его, не любит и боится его. И, как встарь, душа его открыта Востоку. Многочисленные «орды», впервые приобщающиеся к цивилизации, вливаются в ряды русского культурного слоя, вторично ориентализируя его.

Количество чиновников в советской России первоначально было небольшое - 300 тыс. совслужащих при Ленине. При Сталине их число достигло 1,837 млн. При Хрущёве чиновников было 1,460 млн, а при Брежневе - 1,755 млн.

Восленский в работе "Номенклатура" приводит следующие оценки численности номенклатуры

Наша задача состоит не в том, чтобы назвать точную цифру номенклатуры: для этого нет материалов. Задача в том, чтобы установить, какого порядка эта цифра. Первую часть ответа можно уже сформулировать. После названных поправок численность высшего звена номенклатурщиков в СССР составит цифру порядка 100 000 человек. Теперь надо добавить низшее звено. По переписи насчитывалось в 1959 году: 61 728 +90890 = 152 618 и в 1970 году: 74 934 + 70 314 = 145 248 человек. Здесь мы замечаем ту же тенденцию к сокращению численности номенклатуры. И в данном случае надо будет внести те же коррективы - с той, однако, разницей, что доля неноменклатурных работников среди руководителей низовых подразделений государственных и общественных организации окажется большей, чем в предыдущем случае. Но она и здесь будет, вероятно, перевешиваться добавляемым числом аппаратных номенклатурщиков. Следовательно, мы ненамного ошибемся, если примем численность низшего звена номенклатурщиков за 150 000 человек. Итак, политическое господство класса номенклатуры осуществляет в СССР группа примерно в 250000 человек - одна тысячная доля населения страны. Эта не избираемая и не могущая быть смененной жителями Советского Союза группа распоряжается их судьбами и дает им политические директивы. Но вопрос о численности класса номенклатуры в целом еще не исчерпан. Свыше 300000 человек составляют руководители предприятий промышленности, строительства, транспорта, связи, сельского хозяйства, свыше 150 000 - руководители научных учреждений и учебных заведений. Это доводит число номенклатурных работников до цифры порядка 750 000. Когда говорят о классе, то имеют в виду не только тех, кто сам выступает в процессе производства, но и членов их семей. К дворянскому классу относится не только граф, но и его жена - графиня, и их дети. Не забудем и мы номенклатурных дам и номенклатурных деток. Возьмем за основу прочно вошедшее в обиход понятие статистической семьи из 4 человек: муж, жена и двое детей. Конечно, в реальной жизни в одной номенклатурной семье будут еще теща и тесть, зато в другой семье жена сама будет тоже номенклатурным чином, а в третьей не будет детей,-- так что в общем, взяв за основу статистическую семью, мы не очень ошибемся. Помножим 750 000 на 4, получаем три миллиона. Это и есть высчитанная на основе статистических материалов приближенная численность правящего класса номенклатуры в СССР. Класс этот, включая чад и домочадцев, составляет менее полутора процента населения страны. Вот эти-то полтора процента и объявили себя руководящей и направляющей силой советского общества, умом, честью, совестью нашей эпохи, творцом и организатором всех побед советского народа. Эти полтора процента и шумят на авансцене, выступая от имени 290-миллионного народа и даже "всего прогрессивного человечества".

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л. Д. Кучмы , бывшего президента Украины :

Перестройка

Неудачи реформ Горбачёва, в конечном итоге привёдшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой - старался её реформировать. Таким образом он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовавшими более радикальных перемен.

Численность госслужащих значительно выросла при Горбачёве, составив 2,390 млн. человек.

В противостоянии Горбачёва и Ельцина в конце 80-х - начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачёва в середине 80-х годов и облечённый властью Первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчёркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачёвым и Лигачёвым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина.

Современные тенденции

В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году , политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов , не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи (например, Андрей Бунич) полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов (с поправкой на старение и приток новых кадров). Существует также мнение, что современная российская бюрократия остаётся не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с исчезновением ограничений для чиновников, «падением оков», лимитировавших их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом - наследством «реального социализма». В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жёстко сращенным с олигархическими структурами.

Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата , за 2005 году армия чиновников выросла на 10,9 %, а количество служащих в органах власти составило 1,462 млн человек. Для сравнения, при Брежневе во всём СССР было 1,755 млн чиновников . Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 млн) работают 12 тыс. федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

Критика бюрократии

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний. Сходные тенденции роста наблюдались и у российской бюрократии. Так, бюрократический аппарат советской России насчитывал 700 человек в 1919 году , но несколько лет спустя вырос до 15 300 человек.

Доходы и привилегии чиновников

Общественная значимость доходов и привилегий чиновников

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населения, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии:

Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлёвской линии; бесплатным транспортом. […] «Кремлёвский паёк», специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона» ) путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звеньев огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

Легальные доходы

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата , выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний, различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

Нелегальные доходы

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Н. В. Гоголем в «Ревизоре », черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных «услуг». Взятки происходят из-за того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица, сами оставаясь бесконтрольными. Распространённость нелегальных доходов анализировать непросто, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency International , Россия в сентябре 2006 года находилась на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. В 2007 году Россия занимала 143-е место из 180 , а в 2009 опустилась на 146 из 180 . Многие мелкие предприниматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес - дать взятку. По результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы», проведенного фондом ИНДЕМ, с по 2005 год объём коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд в год.

Рента

Экономическая рента - это цена, уплачиваемая за использование природных ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы. Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может служить нефтяной кризис в конце 70-х - начале 80-х годов XX века , когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого «проев» их и потратив на укрепление ВПК . Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки предсказаниям идеологов Перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться не удалось.

Ленинский принцип и отход от него

Для того чтобы служащие не превращались в бюрократов, Ленин считал необходимым соблюдать три условия: 1) сменяемость и выборность в любое время; 2) зарплата, равная средней зарплате рабочего; 3) контроль всех над всеми таким образом, чтобы все временно могли становиться служащими и никто не мог превратиться в бюрократа. Да ещё замены парламентарных учреждений «работающими, т. е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена и были введены различные льготы.

Следует отметить, что подобные принципы были известны задолго до Ленина, в частности, их придерживалась Парижская коммуна .

Современные доходы чиновников

В современной России крупные чиновники - небедные люди. Так, самый богатый чиновник, министр транспорта Игорь Левитин , в 2004 году заработал 4,85 млн $. Самым бедный, по официальным сведениям, из крупных чиновников, глава Минрегиона Владимир Анатольевич Яковлев декларировал доходы в 1689 $ в месяц. Причем, более значительные доходы не афишируются.

Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более 1 млрд $) записана на жену, является мэр Москвы Юрий Михайлович Лужков . Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой управляет муж. Оппоненты Лужкова неоднократно обвиняли его в ангажированности теми или иными коммерческими структурами, но Лужков постоянно выигрывает судебные процессы о защите чести и достоинства, в результате которых ему приносятся извинения и выплачиваются компенсации за принесённый моральный вред.

Наблюдается увеличение доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1 %. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3 %.

Чиновники в литературе

Значение чиновничества и их историческая роль послужили темой для большого числа научных трудов и литературных произведений.

Сатирики, писавшие о чиновничестве

Стереотипы чиновников

Чиновники также фигурируют в стереотипах . Сложилось следующие стереотипы русского чиновника (или госдеятеля):

1. чиновник честный, радеющий за интересы страны;

См. также

• Кровавый Развод

Жанр:Документальный.Исторический

• Невидимая война. (Наша Армия) / Invisible War (2009)док.фильм
• История России XX века сборник документальных фильмов

Ссылки и примечания

Библиография

• Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза (Гл. 6. Диктатура номенклатуры. Ч. 1., 6. Борьба за власть в Кремле)
• Соловьев С. М. Глава 1. Внутреннее состояние русского общества во времена Иоанна IV. // История России с древнейших времён. Т. 7
• Выписки из кн.: Московская Русь (1359-1584): культура и историческое самосознание. Под ред. А. М. Клеймола, Г. Д. Ленхофф. М.: ИЦ-Гарант, 1997. C.606.
• Ключевской В. О. Лекции

* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.

Введение

ГЛАВА I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX в.

ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество

Заключение

Список использованной литературы

ЧИСЛЕННОСТЬ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ РОССИЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ XVIII — НАЧАЛА XX В.

Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад-ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т.п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департамен-тов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернской администрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили гитулярные советники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах.

Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство.

Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7 %). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион).

Характеризуя чиновничий мир России XVIII — началаXIX в., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каж-дом чине составляло не менее трех-четырех лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.

Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10—15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу.

В последней трети XIX в. были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебнх заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями.

Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.

К началу XX в. общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников — 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I—IV классов, 49 — V—VIII классов и 49,5 % — IX—XIV классов. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюд-жета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.

Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.

НОМЕНКЛАТУРА И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентным кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.

1930-е гг. стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип под-бора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).

В 1923 г. практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП (б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т.д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрокра-тизации и централизации.

Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.

Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90 % коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального. Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.

Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.

Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по ус-мотрению власть предержащих, иного и быть не могло.

Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.

Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.

По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представи-тельство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды) .

В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.

Исследование А.А. Жабреева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 %, 17,5 % находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев.

Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15 % управленцев, на районном и волостном — 8 % . Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государствен-ных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Факрушина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты РТ, 92 % ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83 %) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50 % закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78 % — татары (данные на середину 1990-х гг.) .

Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий).

Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14 % в год.

В целом же почти 75 % чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает.

Российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу профессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали составлять довольно стройную, всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой, российское чиновничество росло и развивалось.

В годы Гражданской войны и нэпа появилась советская но-менклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советская номенклатура была тайной, всеохватной и монополизированной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего развития воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе с тем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупционных поползновений, служение Родине, организация подготовки и повышения квалификации кадров (при всей идеологизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.

Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем — коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII—XX веков: учеб. пособие. М., РГТУ, 1999.

2. История государственного управления в России / Под ред. А. Н. Марковой. М.,

3. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

4. Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940: учеб. пособие для вузов. М.,

5. Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII—XX вв. СПб. 1999.

6. Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М., Омега-Л., 2006. 125

Глубокий анализ и изучение темы на примере развитых зарубежных стран

Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы

В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно - государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху власти. Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников.

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.
В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) сл ужбы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам

Нормативно-правовые акты:

1) Конституция Российской Федерации.
2) ФЗ «О государственной гражданской службе».

Научная и специализированная литература:

1) Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт-М, 2001.
2) Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. - М.: ИНФРА-М, 1998.
3) Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1998.
4) Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных стран. - М., 1999.
5) Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. - СПб.: Питер, 2002.
6) Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 1999.
7) Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. - М., 2000.
8) Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. - М., 1998.
9) Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубеж ных стран. - М., 2001.
10) Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.
11) Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7.
12) Франция. Подготовка высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993

Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год. Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих - 2,35%. Их жалование - 50-75 тыс. долл. в год. Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентс тва по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США в международных организациях. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг - отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. Если кандидатов на должность недостаточно, объявляется открытый конкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокой квалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.Президент Джонсон в конце 60-х годов ввел систему званий (или систему назначений администраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большой юридический статус, были приближены к политическому руководству. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично из служащих, занимающих «патронажные» посты. Закон о реформе гражданской службы строго ограничивает круг политической свободы государственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности.Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента. В целом правовое положение государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственной службе» 1883 г., Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическим кодексом государственной службы.2.4. Государственная служба во ФранцииДействующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти. Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: если не имеет французского гражданства;не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;нарушает законодательство о военной службе.Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия - способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения. Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию. Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование. Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности - от 58 до 75 лет.Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств. 2.5. Государственная служба в ЯпонииГосударственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих "сил самообороны", сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых - рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как "слуг -всего общества, а не какой-либо одной его части" (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как "слуг всего народа" Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать "только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы". Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу Закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе.Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета - издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.Совет по делам персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета утверждаются императором. Срок полномочий членов Совета - четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро. Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников "обычной службы" и работников "особой службы".Основная масса чиновничества занята на "обычной службе", применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований. Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях). Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты изменений законов об изменении системы должностных окладов.Государственный служащий, кроме должностного оклада, получает разнообразные надбавки - премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные "отраслевые" надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др. Высшую категорию работников "обычной службы" составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин).т На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, буте, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.На государственной службе действует характерная для Японии система "пожизненного найма", предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой "пожизненного найма", выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников, при частых (раз в 2-3 года) перемещениях чиновников внутри его ведомства.Другая важная особенность японской государственной службы - дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта нашла свое отражение в известной еще с конца прошлого века формуле "кансон мимпи" ("чиновники достойны почитания, народ - презрения"). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются прежде всего особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т. д.). Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменующихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности.Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам:1) для окончивших высшие учебные заведения;2) для имеющих неполное высшее образование;3) для окончивших средние учебные заведения.На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица, имеющие высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее "студенческое прошлое" в значительной мере усиливает сходство психологических установок японской элиты. К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей". Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в. карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений

История борьбы вокруг "Табели о рангах" весьма важна для понимания сущности и психологии российского чиновничества, а также его места в структуре общественной жизни. Поэтому обратимся на этой основе к более общим его оценкам.

Причины низкой эффективности аппарата

Итак, как можно понять из изложенной истории попыток реформировать гражданскую службу, недостатки чиновничества были достаточно очевидны и для общества, и для самой власти. Прежде всего следует, очевидно, отметить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность "вращения бюрократических колес". Об этом хорошо, в частности, писал К.П. Победоносцев (так сложилось, что он остался в истории только как фигура сугубо реакционная - обер-прокурор Священного Синода, ярый охранитель "устоев" и антизападник, который "над Россией простер совиные крыла", а не как юрист, профессор Московского университета, автор популярного в свое время курса гражданского права, много сделавший для развития системы церковноприходских школ и острый, хотя и консервативный, аналитик). Так вот, в 1874 г., будучи членом Госсовета и преподавателем законоведения у наследника престола, он писал своему венценосному воспитаннику: "В общем управлении давно укоренилась эта язва - безответственность, соединенная с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчиненных... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять свое место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьезное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав" .

При этом "Табель" с ее приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддерживала эту обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осуществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием, - Собственной е. и. в. канцелярии (до 1865 г. - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до 1917г., стояли три поколения династии Танеевых - чиновники "исполинской посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных деятелей не удалось обнаружить ничего, кроме самых уничижительных характеристик.

Здесь, наверное, кроется одна из причин описанных выше регулярных неудач с реформированием государственной службы, а также дополнительных сложностей, связанных с проведением более широких социальных преобразований, прежде всего при Александре II. Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал один из самых глубоких наших аналитиков XIX века Б.Н. Чичерин: "Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества" .

Любопытной особенностью российской бюрократии было развитое чувство самоиронии. Как писал, например, в "Благонамеренных речах" М.Е. Салтыков-Щедрин, "еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому яко к бюрократу без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя без смеха смотреть не могут, - разве это не интересно?" . В этой самоиронии, впрочем, есть изрядная доля цинизма, подразумевающего, что человек не уважает, не воспринимает всерьез ни свои обязанности, ни свою социальную роль как представителя государства, а относится к ним отчасти как к игре, отчасти как к возможности поживиться под прикрытием якобы соблюдения государственного интереса, выполнения законов и начальственных предписаний.

Ведь, с одной стороны, нормой поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской Империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая "повиноваться власти его (Императора. - А. О.) не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает" . Так что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить. Зато, с другой стороны, неформальной, но общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение от его фактического исполнения, исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого уклонения служила "договоренность" с чиновником. (Кстати, именно "гибкость" исполнителей людодерских законов и распоряжений властей зачастую позволяла людям выжить под гнетом порой становившегося беспредельным деспотизма. В этом один из элементов действительной, а не придуманной российской специфики.) Так или иначе, но это открывало для обеих сторон "правоотношения" (думается, без кавычек тут обойтись никак нельзя) морально-психологический простор для взяточничества как почти легитимного способа решения проблем. И здесь мы выходим на тему коррупции.

Специфика российского взяточничества. Его причины

Это классическая тема при любом разговоре о наших чиновниках, начиная со старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца - почти дежурный для русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом сознании причисление поголовно всех чиновников к взяточникам считалось само собой разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При этом масштабы и дел, и размеров взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких уровней. Тематика эта настолько многосторонне и в ряде случаев блистательно описана в нашей литературе, что не нуждается в моем пере. Отмечу лишь в качестве примера "высокой культуры взяточничества" распространенность косвенных взяток в формах подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с "нужным" чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в банк, ибо это дает гарантии от неизбежных иначе притеснений со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего Николай I. Однако лавров он на этом поприще не стяжал, хотя методы применял достаточно "современные": например, анализ данных о приобретении чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника удавалось редко. Ведь, помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не заинтересована в разоблачении.

Поэтому, несмотря на все наше уважение к таким источникам, как художественная литература и народная молва, трудно судить о реальной степени распространенности взяточничества. Сколько-нибудь надежных данных на сей счет не существует даже по нынешним, а не то что по прошедшим временам. Думается, что масштабы его сильно колебались и по периодам, и по районам, и по сферам жизни. Во всяком случае, исходить из тотальной "презумпции виновности" по отношению ко всему чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако, поскольку отрицать сам феномен было бы нелепо, а подвергнуть его дифференцированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в среде российского чиновничества. В духе известных традиций я вижу здесь "три источника и три составные части".

Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. В России, как известно, от века господствовало представление о государстве как "царевой вотчине" , а о подданных - как бесправных государевых холопах. Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как ГОСУДАРЕВА служба. Холопы же, как мы знаем, блюдут господский интерес лишь постольку-поскольку, норовя при удобном случае компенсировать свое бесправие материально. Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились получить от службы максимум возможного для себя лично.

Во-вторых, это источник политико-организационный: нейтралистская организация государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители обычно правили, исходя из принципа максимизации контроля над страной со стороны центра и его наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). И поскольку упомянутые "технические" ограничения в гигантской России всегда были велики, то фактически в промежуточных звеньях системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказывались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности перед управляемым населением. А чем была в руках российского чиновника возможность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, хотя бы в пределах школьного курса знакомому с литературой XIX века. Злоупотребление служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток, было почти стандартом поведения чиновников на местах в гораздо большей степени, нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в России произвол увеличивается пропорционально расстоянию от столицы.

Другим следствием централизма было то обстоятельство, что поскольку все, в том числе и благие, начинания правительства инициировались и направлялись из центра, то и лучшая, наиболее компетентная и честная, часть чиновничества тоже концентрировалась в столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредственностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями центральных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принципиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как, скажем, Германия и Швеция, не говоря уже об англо-саксонской традиции построения всей системы не "сверху", а "снизу".

Наконец, в-третьих, это источник чисто финансовый . Низшее и особенно внеклассное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, что в периоды падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную способность. И происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества высших рангов. Более того: и в XVIII веке, и в отдельные периоды XIX выплата жалованья чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье! Естественно, все это вместе взятое воспринималось чиновничеством как приглашение "кормиться от дел". По сути, политика государства в этой области состояла в том, что оно вместо того, чтобы содержать своих служащих, предпочитало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы "кормиться" от общества. Даже "прогрессистка" Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, как ловко она использует традиционный средневековый институт "кормления", чтобы получить требуемое в бюджет: "Покуда мне поставляют, качественно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью" .

Думается, что анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах коррупции в российском государственном аппарате вызван не какой-то особой "порочностью" или "вороватое/пью" русских, о чем порой любят порассуждать западные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужденностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных слуг. Поэтому заслуживает особого уважения наличие у российского чиновничества наряду с пороками, которым посвящена основная часть анализа, и вопреки заданным системой "правилам игры" также ряда несомненных достоинств.

Попытки реформ госслужбы: "идеальный бюрократ ";

либеральная эпоха; бюрократия в "подмороженной" России

Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять образовательный уровень чиновников. Но кроме того, он вошел в историю российского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной машины с целью придания ей большей эффективности. Так, по его проекту в 1810 г. был воссоздан Государственный совет с функциями как бы "полузаконодательного" учреждения, готовившего и представлявшего законопроекты царю на утверждение, а также осуществлявшего контроль над бюджетом и деятельностью министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рациональной, во многом дожившей до нашего времени структуры и системы государственного управления. Увы, последующие проекты Сперанского, предполагавшие реорганизацию Сената, судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя, пройдя школу ссылки и губернаторства, он вернулся в Петербург, но, не имея ни былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного Свода Законов Империи.

Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей.

П.А. Зайончковский, посвятивший динамике российского чиновничества в прошлом веке специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой как крестьянской, так и других реформ выдвигаются такие талантливые представители либеральной бюрократии, как братья Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин, С.И. Зарудный, Н.И. Стояновский, В.А. Татаринов и др." . При этом процесс либерализации бюрократии не только затронул столицы, но и перекинулся в провинцию. "Среди губернской администрации появляются такие честные, образованные и либерального образа мыслей губернаторы, как В.А. Арцимович, К.К. Грот, А.Н. Муравьев (бывший декабрист. - А.О.), В.И. Ден. Однако число их было невелико" |8|. К этому списку можно добавить М.Е. Салтыкова-Щедрина - вице-губернатора сначала в Рязанской, а потом в Тверской губерниях, а также ряд других имен. Думается, несмотря на пессимизм, завершающий цитату Зайончковского, движение вперед было очевидным. Реформы, в отличие от проводимых в предыдущие царствования, носили не авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество даже без специальных мер просто вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные руководители нуждались в опоре и потому вопреки сопротивлению инертной чиновничьей массы стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на следующий этаж иерархии |9]. (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде бы либеральные по своей идеологии реформы начала 90-х годов не сопровождались подобными процессами. Может быть, именно это их отличие от реформ Александра определило и различие результатов?)

Увы, "розовый период" продолжался слишком недолго. Изменения не успели пустить глубокие корни. События 1 марта 1881 г. и здесь сыграли свою трагическую роль. Рука Желябова со товарищи походя столкнула российскую бюрократию, только-только начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с новым. А после 1 марта исход этой борьбы определился. Стрелка вектора твердо показала назад, в сторону реставрации авторитаризма. Россию, по совету Победоносцева, пытались "подморозить".

Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает возможности для административных, а то и для более широких реформ - лишь бы они непосредственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих других подобных делах, нужны личности. И хотя авторитарная система в целом блокировала выдвижение на государственные посты подлинных личностей, все же случались и исключения. Наиболее ярким таким исключением последних двух царствований стал С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров "послеманифестной" (1905 г.) России. Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей энергии, резко выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских императоров, Витте сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить падение России в пропасть революционной катастрофы - он пытался заставить Николая принять институты ограничения монархии, уберечь его от пагубных влияний и распространенных при дворе настроений "православного язычества", предотвратить бессмысленную и пагубную войну с Японией. Он организовал строительство железнодорожной сети,до наших дней составляющей костяк транспортной системы России, провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского рубля на десятилетия вперед вопреки авантюристической внешней политике, принял ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил "Табели о рангах" ввести в аппарат сначала Минфина, а затем и других ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лестницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления "сделать жизнь лучше" |10|. Его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя. Витте - этот "Сперанский времени заката" империи - закончил жизнь в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до начала первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, во всяком случае не однозначно плохое, наследие, заслуживающее серьезной аналитической "инвентаризации". В частности, полагаю, что нам не обойтись как без пересмотра вековечной российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно ГРАЖДАНСКУЮ (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция - возрождения духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы".

Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация в этом отношении, похоже, не слишком изменилась. Думается, что устойчивость подобных традиций, переживающих радикальные изменения как в "базисе", так и в "надстройке", - одно из серьезных препятствий на нашем пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во многом зависит от нашей решимости, настойчивости и умения в их преодолении.

Примечания

1. Цит. по: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 131.

2. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Т. 2. М., 1883. С. 39

3. Салтыков-Щедрин М.Е. Соч.: В 10 т. Т. 5. М, 1988. С. 47.

4. Свод Законов Российской Империи. 1906. Т. 1. Ст. 1 и 4.

5. См., напр.: Ключевский В.О. Соч.: В 8 т. Т. 3. М., 1957. С. 16, 17, 51, 67 и др.

6. Цит. по: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 368.

7. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат... С.186-187.

8. Там же. С. 190.

9. См., напр.: Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел; Милютин Д.А. Дневник

и др.//Александр Второй. Воспоминания. Дневники. СПб., 1995. 10. Витте С.Ю. Воспоминания: В 3 т. М., 1960.

Советское чиновничество

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

Из "царства свободы" в "царство необходимости":

первые годы советской власти

Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" . Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством"), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях - ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим" .

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" . Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте - 54,4, Наркомздраве - 60,9, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине . Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И. Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" .

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек . Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников .

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т. д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий неденежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. руб. Кроме этого им предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 руб. золотом "на устройство и мелкие расходы". Те же 100 руб. золотом полагались им в конце последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату, увеличенную на 50%, и еще 50% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, особенно "ленинской гвардии". IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т. п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" . Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако практически это мало что изменило.

Партийная номенклатура и государственная служба

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах - от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".