Конституционное и муниципальное право россии в.и. фадеев* право органов местного самоуправления на обращение в конституционный суд российской федерации местное самоуправление –. Кутафин О.Е., Фадеев В. Муниципальное право Российской Федерации - файл n1.rt
Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности
DOI: нет данных
Юриспруденция, конституция, сущность современной конституции, Лассаль, Конституционный Суд РФ, конституционализация, интерпретация конституционных норм, толкование Конституции, правосознание, правопорядок
в статье идет речь о сущности современной конституции, которая проявляется в ее интегрирующих, объединяющих социальные слои и группы населения ценностях, реализация и развитие которых должно быть главной задачей любых общественно-политических сил, пришедших конституционным путем к власти. Конституция – это, образно говоря, та правовая «одежда», в которой власть, чтобы не утратить свою легитимность, вынуждена, работать на благо всего общества, всего народа, руководствуясь конституционным идеалом должного, опираясь на трезвое восприятие сущего. Обращается внимание на две взаимосвязанные задачи, решаемые современной конституцией: обеспечить незыблемость базовых принципов и устоев государства в целях поступательного развития государственной и общественной жизни и одновременно реагировать на его запросы общества, развиваться с учетом изменяющейся общественной и государственной практики. Показано, что действие Конституции, защита конституционных ценностей, их реализация и развитие при наличии Конституционного Суда обеспечиваются более эффективно, нежели в условиях, когда правовая система государства не предусматривает такой орган. Значение и роль Конституции, которую охраняет Конституционный Суд, существенно возрастают в обществе. Конституция воспринимается гражданами, образно говоря как «живой», действующий документ, способный защитить их права, а не просто как декларация. В итоговых решениях Конституционного Суда воплощается конституционно-ценностное долженствование, конституционный императив, оказывающие воздействие на правотворчество и правоприменение, укрепляющие и расширяющие систему гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М., 1998. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России. – М., 2011. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. – М., 2005. Зиновьев А.А. Русская трагедия. – М., 2005. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. – М., 2011. Ильин И.А.Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 годов. В 2-х т. Т.2. – М., 1992. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»/под ред. Г.А.Гаджиева. – М., 2012. Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование/отв. Ред. В.Е.Чиркин. – М., 2011. Лассаль Ф. Избранные произведения. – М., 1920. Розанов В.В. Собрание сочинений. Апокалипсис нашего времени. – М., 2000. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. Шахрай С.М. О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. – М., 2013.
Фадеев В.И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // LEX RUSSICA (РУССКИЙ ЗАКОН). – 2013. – № 12. – С. 1292 - 1306.
КОНСТИТУЦИОННОЕ
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
ПРАВО РОССИИ
В.И. ФАДЕЕВ*
ПРАВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОБРАЩЕНИЕ
В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Местное самоуправление – «трудное дитя России» (по образному выражению Г.В. Барабашева) – имеет в лице Конституционного Суда Рос сийской Федерации надежного защитника своих конституционных прав и интересов. Сложно переоценить роль этого судебного органа конституци онного контроля в деле утверждения нового демократического устройства местной публичной власти в нашей стране, в укреплении и обеспечении конституционных гарантий местного самоуправления.
Закрепляемые Конституцией РФ принципы организации местного самоуправления, его место в общей системе управления обществом и госу дарством вызвали в свое время жаркие дискуссии о природе местного са моуправления, о правильности избранного пути реформирования местной власти, которые не смолкают и сегодня. Так, утверждалось, что конститу ционная модель местного самоуправления «суперреволюционна» и потому утопична;
что местное самоуправление относится к числу тех конституци © Фадеев В.И., * Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и му ниципального права России МГЮА.
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № онных мифов, которым могут позавидовать писатели-фантасты1. Но кри тики конституционной модели местного самоуправления не учитывают, что мы только встали на путь развития местного самоуправления, нами сделаны лишь первые шаги. Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо целый ряд про блем местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объ ективными причинами. Становление местного самоуправления происходи ло в неблагоприятных финансово-экономических условиях. Ситуация усу гублялась также и тем, что многие органы и должностные лица местного самоуправления не были готовы эффективно использовать свои админист ративные, финансово-экономические ресурсы, а также социально экономический потенциал муниципальных образований для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы мест ной власти. Федеральная власть не смогла в 1990-е гг., когда шел процесс муниципального строительства в субъектах Российской Федерации, обес печить в должной мере соблюдение на всей территории России федераль ных гарантий самостоятельности местного самоуправления, соответствие регионального законодательства о местном самоуправлении федеральному законодательству. Президент РФ в своем ежегодном послании к Федераль ному Собранию РФ в 2002 г. вынужден был констатировать, что «в тече ние длительного времени федеральная власть практически не уделяла вни мания проблемам местного самоуправления», что у нас низкое качество законодательной базы местного самоуправления.
Совершить «скачок в царство муниципальной демократии» путем лишь принятия Конституции РФ и федерального закона о местном само управлении не удалось. Развитие местного самоуправления – процесс дли тельный, и к этому надо быть готовым, это надо учитывать, оценивая со стояние дел в сфере местного самоуправления, создавая его законодатель ную базу. Не надо обольщать себя очередной надеждой, что вот приняли новый закон о местном самоуправлении (он вступает в силу в полном объ еме в 2006 г.) и все сразу изменится к лучшему. Важно следовать консти туционным принципам местного самоуправления, последовательно их реа лизуя и развивая в законодательстве о местном самоуправлении, в практи ке организации и осуществления местного самоуправления, обеспечивая судебную защиту его прав. Конституционные положения – важнейший ориентир всей нашей деятельности в сфере местного самоуправления, его дальнейшего развития.
Конечно, реализация закрепляемых Конституцией РФ демократи ческих принципов организации местного самоуправления осуществляется См.: Государство и право. 1997. № 7. С. 34.
весьма непросто. Однако нельзя отказываться от конституционной модели местного самоуправления на том основании, что она сегодня не реализует ся в полной мере. Прав был Г.В. Барабашев, когда в 1992 г., оценивая пер вый российский закон о местном самоуправлении (1991 г.), практику его реализации, писал: «Корабль государственности обладает огромной инер цией, и старая, привычная практика на первых порах всегда сильнее новых прогрессивных законов. Такие законы как костюмы на вырост: может сме ниться поколение, даже не одно, пока они станут впору подросшим вла дельцам. Можно, конечно, костюм укоротить и обузить (так и поступают нередко законодатели), но тогда это будет уже не тот костюм!»2. Эти слова крупнейшего российского ученого с полным правом можно отнести и к конституционной модели местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации, используя механиз мы конституционного контроля, давая толкование Конституции РФ, ока зывает эффективное и плодотворное влияние на обеспечение конституци онных прав граждан на местное самоуправление, утверждение общих кон ституционных принципов организации местного самоуправления на всей территории России, на формирование и развитие законодательства о мест ном самоуправлении. Оценивая роль Конституционного Суда РФ в обеспе чении конституционных основ и гарантий местного самоуправления, В.О. Лучин справедливо отмечает, что «Конституционный Суд Российской Федерации с момента своего образования стал активным участником ста новления местного самоуправления – неотъемлемой и обязательной формы организации и осуществления публичной власти на местах…»3. Выражает ся это в многочисленных решениях Конституционного суда РФ, затраги вающих проблемы формирования местного самоуправления, реализации прав граждан на местное самоуправление, обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления, его соотношения с государственной властью4. Трудно не согласиться с теми авторами, которые считают, что «публичная практика Конституционного Суда последних лет все более ут верждает прямое применение Конституции Российской Федерации. Опыт обеспечения этого принципа посредством судебного конституционного Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 291–292.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.
М., 2002. С. 519.
См.: Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1999;
Комментарий к поста новлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев.
В 2-х т. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. М., 2000;
Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. М., 2003.
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № контроля составляет ныне существенный сегмент российской правовой действительности»5.
Вместе с тем практика рассмотрения Конституционным Судом РФ дел и принимаемые им решения порождают в том числе вопросы, в част ности, о том, не подменяет ли в ряде случаев Конституционный Суд РФ законодателя, не берет ли он на себя осуществление функций, не выте кающих из его конституционного статуса? В литературе по-разному трак туется юридическая природа решений Конституционного Суда РФ, значе ние и роль формулируемых им правовых позиций, которые обусловлены особенностями правового статуса этого судебного органа конституционно го контроля. Конституционный Суд РФ, как отмечается в отечественной литературе, осуществляя свои функции, в определенной мере продолжает дело законодателя, облегчает работу парламента. По мнению Б.С. Эбзеева, важной особенностью юридической природы Конституционного Суда РФ является то, что он должен не только применять Конституцию и право, но и «находить» право. Давая официальное толкование Конституции, выраба тывая правовые позиции, имеющие императивный характер и обязываю щие всех субъектов права, Конституционный Суд «в этом смысле является не только негативным, но и позитивным законодателем и хранителем дол госрочных конституционных ценностей, на оселке которых выверяются решения органов законодательной или исполнительной власти»6.
В целях обеспечения верховенства и прямого действия Конститу ции Конституционный Суд РФ выработал немало правовых позиций, рас крывающих потенциал конституционных положений о местном само управлении, способствующих утверждению единого «конституционно правового поля» на всей территории Российской Федерации. Правовые по зиции Конституционного Суда отражают новое правопонимание, опреде ляют ориентиры правовой политики, контуры конституционно-правовых преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, включая и сферу местного самоуправления7. Все эти особенности, характе ризующие правовую природу Конституционного Суда РФ и его решений, дают основание ряду исследователей утверждать, что он обладает «двойст венной природой»: с одной стороны, он является судебным органом, с дру Лучин В.О. Указ. соч. С. 486.
Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: становление, юридическая природа, правовые позиции. Вступительная статья / Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. С. 16.
См. также: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Рос сийской Федерации. М., 1998. С. 61;
Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994. С. 65.
См.: Лучин В.О. Указ. соч. С. 486.
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
гой – обладает признаками нормотворческого органа8;
что решениям Кон ституционного Суда РФ присущ нормативно-интерпретационный, преце дентный характер, обобщенность и обязательность. В связи с этим подчер кивается роль Конституционного Суда в правообразовании, в формирова нии «живого» конституционного права9. Конечно, эти вопросы нуждаются в серьезном и глубоком обсуждении. Далеко не со всеми приведенными выводами и положениями можно согласиться;
это предмет для особого ис следования. Вместе с тем представляется, что правовые позиции, сформу лированные Конституционным Судом РФ относительно права органов ме стного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ (этому посвящена настоящая статья), позволяют лучше понять всю важность и необходимость дальнейшего обсуждения затронутых выше вопросов.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на позицию О.Е. Кутафина, который, анализируя практику Конституционного Суда РФ, справедливо отмечает, в частности, что важно проводить четкую грань между разъясне ниями уже существующих норм и созданием новых правовых установле ний, указывая при этом на чрезвычайно острый вопрос о пределах (и воз можности) наполнения Конституционным Судом новым содержанием кон ституционных положений без изменения текста Конституции10.
Конституция РФ, гарантируя судебную защиту местного само управления (ст. 133), вместе с тем не включает органы местного само управления в круг субъектов, обладающих правом на обращение в Консти туционный Суд РФ (ст. 125). Федеральный конституционный закон от июля 1994 г. № 1–ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»
также не называет органы местного самоуправления в числе органов и лиц, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ (ст. 96)11. Однако данный закон, закрепляя это право за гражданами и их объединениями, содержит положение, которое дает возможность законодателю признавать право обращаться с конституционной жалобой и за иными органами и ли цами (ст. 96). И такая законодательная практика имеется. Так, Федераль ный закон от 17 января 1992 г. № 2202–I «О прокуратуре Российской Фе дерации»12 закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав См.: Саматов Ф.С. Юридическая природа актов Конституционного Су да: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 12.
См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 61.
См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 151.
Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер ховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366;
Собрание законода тельства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35). В соответствии с Федеральным конституцион ным законом от 12 февраля 1997 г. № 1–ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» правом обращаться в Консти туционный Суд РФ с конституционной жалобой обладает Уполномочен ный по правам человека (п. 5 ст. 29)13.
К сожалению, законодатель, устанавливая общие принципы орга низации местного самоуправления, не признал за органами местного само управления права на обращение в Конституционный Суд РФ. Это право не закрепляет ни действующий Федеральный закон от 12 августа 1995 г.
№ 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»14, ни новый Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131–ФЗ с аналогичным названием (он вступает в силу в полном объеме, как уже отмечалось, с 1 января 2006 г.)15. Защита прав местного самоуправления, как показывает практика, осуществляется Конституцион ным Судом по запросам соответствующих государственных органов, обла дающих этим правом, а также по жалобам граждан, их объединений, кото рые также могут защищать свои права на местное самоуправление в Кон ституционном Суде РФ.
Вместе с тем вопрос о необходимости признать за органами мест ного самоуправления право на обращение в Конституционный Суд РФ не однократно поднимался в литературе. Это право, безусловно, должно при знаваться за органами местного самоуправления. На необходимость реше ния этого вопроса обращается внимание и в Указе Президента РФ от октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государст венной политики в области развития местного самоуправления в Россий ской Федерации», в котором констатируется «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судо производства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления»16.
Практика Конституционного Суда РФ до недавнего времени также исходила из того, что органы местного самоуправления не обладают пра вом на обращения в Конституционный Суд РФ. В своем определении от марта 1997 г. № 20–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Ом ского городского Совета как не соответствующей требованиям Федераль ного конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Фе дерации”» Конституционный Суд РФ обосновал свой отказ рассматривать Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
жалобу представительного органа местного самоуправления (Омского го родского Совета) следующим образом (процитируем его полностью):
«Согласно части первой статьи 96 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” правом на об ращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуаль ной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан.
По смыслу Конституции Российской Федерации объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собствен ной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со стать ей 30 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на объединение, зависит от усмотрения самого гражданина.
Органы местного самоуправления, к каковым принадлежит Омский городской Совет, являются формой осуществления власти народом, обра зуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в статье 32 Конституции Российской Федерации, т.е. имеют иные, чем объе динения граждан, признаки. Конституция Российской Федерации (ста тья 15, часть 2) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права.
Поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон “О Конституционным Суде Российской Федера ции” не наделяет органы местного самоуправления правом на обращения в Конституционный Суд Российской Федерации ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством, жалобу Омского городского Совета нельзя признать допустимой по смыслу названного Закона»17.
Таким образом, Конституционный Суд РФ, принимая данное реше ние, не признал органы местного самоуправления ни объединением граж дан, ни представителями объединений граждан.
Позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ в приве денном определении, находится в русле понимания и трактовки природы местных самоуправляющих единиц, которые достаточно давно определи лись в юридической литературе. Выдающийся дореволюционный государ ствовед Н.М. Коркунов обращал в свое время внимание на существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов (объе динений) и местным самоуправлением. Он писал: «Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более СПС «КонсультантПлюс».
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № или менее широкой свободы. Государство представляет или полную сво боду образования и деятельности всевозможных союзов, или под извест ными ограничениями… Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обя занность осуществление тех или других задач. Образование, существова ние, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным само управляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей… они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует»18. Позиция Н.М. Коркунова была поддержана и получи ла развитие в трудах многих дореволюционных юристов, которые также считали, что само возникновение самоуправляющихся территориальных единиц, возложение на них тех или иных функций и, наконец, определение того круга лиц, которые должны подчиняться решениям органов данных единиц, ни в коем случае не могут рассматриваться как проявление само деятельности соответствующей группы населения, но всецело определяют ся государственной властью. Так, Н.И. Лазаревский, крупнейший предста витель дореволюционной юридической науки, писал, отмечая особенность самоуправляющихся территориальных единиц: «…Принадлежность чело века к тому или другому частноправовому союзу, равно как и выход из не го, зависит от его доброй воли;
таким образом, от самого человека зависит и подчинение требованиям этого союза. Между тем принадлежность к той или другой самоуправляющейся единице и подчинение ей устанавливают ся самим законом. Правда, обыкновенно можно порвать связь с данной единицей, выехав из ее территории, но, во-первых, не у всех есть возмож ность это сделать, а во-вторых, в силу того, что по общему правилу все го сударство делится на самоуправляющиеся единицы, выйти из одной нельзя иначе, как войдя тут же в другую»19.
Таким образом, в основе местного самоуправления лежит не право граждан на объединение, не их волеизъявление: местное самоуправление основывается на признании государством, его конституцией за населением местных территориальных единиц полномочий на решение вопросов мест ного значения, осуществление публично-властных функций на местном уровне.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т. Т. 2. СПб., 1908.
Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. Т. 2. Ч. 1. СПб., 1910. С. 41.
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
Конституционный Суд РФ, основываясь, по сути, на указанных выше подходах, очень четко и определенно сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу в своем постановлении от 30 ноября 2000 г.
№ 15–П. Исходя из содержания ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ, он кон статировал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционно го строя РФ. Право на осуществление местного самоуправления означает, что «граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муници пального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местно го самоуправления возникают на основании Конституции Российской Фе дерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муници пального образования»20.
Местное самоуправление, таким образом, является необходимым элементом конституционного механизма осуществления народом своей власти, а не добровольной формой объединения населения для участия в решении тех или иных общих задач. Граждане, проживающие на террито рии муниципального образования, на основе своих конституционных прав участвуют в осуществлении публичной власти. Поэтому если их даже рас сматривать как своеобразное объединение, то это объединение в силу того, что оно осуществляет публично-властные функции, никак нельзя отнести к институтам гражданского общества, которыми по своей природе, по по рядку образования, основным своим признакам являются объединения граждан по смыслу ст. 30 Конституции РФ, ст. 96 Федерального конститу ционного закона о Конституционном Суде РФ. Обращает на себя внима ние, что Конституционный Суд РФ, достаточно широко трактуя понятие «объединения граждан», вместе с тем оставался первоначально в четких рамках конституционного содержания этого понятия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17–П (в нем он при знал право на обращение с конституционной жалобой за акционерными обществами, товариществами и обществами с ограниченной ответственно стью) указывается, что по смыслу ч. 1 ст. 96 Федерального конституцион ного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жало бой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граж дан, являющихся его членами (участниками, учредителями)21. То есть и в Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № данном случае подход Конституционного Суда РФ к содержанию понятия «объединение граждан» отвечает устоявшимся в нашей юридической ли тературе и в законодательной практике четко определенным критериям, к которым относится принцип добровольности объединения, возможности выхода из объединения и др. Таким образом, основываясь на цитируемых выше решениях Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод, что муниципальное образование, которое образуется населением территори альной единицы в результате реализации им права на осуществление мест ного самоуправления и которое включает в себя всех граждан, проживаю щих в границах данного муниципального образования, принципиально от личается от объединений граждан, которые возникают на основе реализа ции гражданами права на объединения, права создавать общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации. Именно это обстоятельство, как представляется, не позволило Конституционному Суду РФ в определении от 19 марта 1997 г. признать органы местного само управления ни объединением граждан, ни представителями объединения граждан, в качестве которого (казалось бы) можно было рассматривать му ниципальное образование. Однако законодательное определение понятия «муниципальное образование» как «населенной территории, предусмот ренной федеральным законом»22 (а не объединения граждан) никак не да вало оснований для такого вывода.
Иное дело, когда пытаются ввести вопреки Конституции РФ, феде ральному закону об общих принципах организации местного самоуправле ния не только в научный оборот (что вполне допустимо в зависимости от целей исследования), но и в практику правового регулирования (прежде всего, на уровне субъектов РФ, муниципальных образований) понятие «ме стное сообщество» в качестве самостоятельного субъекта права наряду с населением, муниципальным образованием (признавая за этим субъектом даже права собственника муниципального имущества, что противоречит Гражданского кодексу РФ и закону об общих принципах организации ме стного самоуправления, ибо таким собственником является муниципальное образование). От понятия «местное сообщество» очень легко перейти к определению населения муниципального образования как территориаль ному коллективу, территориальному объединению граждан. Не составляет исключения в этом отношении и Конституционный Суд РФ, который дос таточно часто в своих решениях использует это понятие («местное сооб щество»). Представляется, что некритическое отношение к использованию при характеристике природы местного самоуправления понятия «местное Статья 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
сообщество» явилось одним из тех обстоятельств, которые в целом и опре делили перемену в 2002 г. позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о праве органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ (в сравнении с той, что была им сформулирована в определении от 17 марта 1997 г.). При этом удивляет то, что Конституционный Суд РФ пришел к прямо противоположной позиции, не рассматривая специально этот вопрос, когда, в свою очередь, имеется возможность обстоятельно и аргументировано обосновать вывод, новую правовую позицию по принци пиальному вопросу (казалось бы, что изменилось с 17 марта 1997 г.? – Конституция РФ осталась без изменений, федеральное законодательство о местном самоуправлении также не давало оснований для новой трактовки вопроса). При этом Конституционный Суд РФ не привел никаких обосно ваний, почему он отказывается от прежней своей позиции. Свою новую позицию Конституционный Суд РФ сформулировал буквально в двух предложениях. Видимо, это было связано с тем (как уже отмечалось), что дело, которое рассматривалось Конституционным Судом, не имело, строго говоря, прямого отношения к вопросу о том, вправе ли органы местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ. Хотя, конечно же, этот вопрос (даже в данных обстоятельствах) требовал более обстоя тельного рассмотрения.
В своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7–П Конституцион ный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества»23, приходит далее к выводу, что «в процедуре конституционного судопроизводства – в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного зако на “О Конституционном Суде Российской Федерации” – могут быть оспо рены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Феде рации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объеди нений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Феде рации право на осуществление местного самоуправления»24. Уже появи лась на основе этого вывода Конституционного Суда РФ и практика рас Возникает вопрос: насколько соответствует эта формула Конституции РФ и Федеральному закону (1995 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон в ст. 2 определяет местное само управление «как выражение власти народа»)?
Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № смотрения Конституционным Судом РФ обращений органов местного са моуправления. Так, 9 апреля 2003 г. Конституционный Суд РФ вынес оп ределение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положе ниями п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Рос сийской Федерации»25. В этом определении Конституционный Суд РФ, объясняя правомочность конституционной жалобы органа местного само управления, повторяет, по сути, дословно свою аргументацию, данную в постановлении от 2 апреля 2002 г. Основываясь на данных выводах Кон ституционного Суда РФ, авторы монографии «Защита прав местного само управления органами конституционного правосудия России» (т. 1), издан ной под редакцией Т.Г. Морщаковой в 2003 г., указывают, что таким обра зом Конституционный Суд РФ признал, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями, что обращение в Конституционный Суд органов и должно стных лиц местного самоуправления осуществляется в целом в той же процедуре, что и обращения граждан26.
Представляется, что вывод Конституционного Суда РФ о таком расширительном толковании понятия «объединение граждан», которое ох ватывает своим содержанием не только добровольные объединения граж дан, но и население муниципального образования, т.е. граждан в силу их проживания на определенной территории, участвующих в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении в осу ществлении местного самоуправления, лишает какой-либо правовой опре деленности содержание понятия «объединение граждан», которое исполь зуют Конституция РФ (ч. 2 ст. 15), Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 96). Едва ли являлось оправданным и необходимым при рассмотрении дела, в котором перед Конституционным Судом РФ не стояла задача выяснить, может ли население рассматриваться как объединение граждан, обращаться к этому вопросу. Данная Конституционным Судом РФ трактовка понятия «объеди нения граждан» ставит перед законодателем целый ряд вопросов, которые Конституционный Суд РФ в силу особенностей своей компетенции в пол ной мере не может решить. Однако и законодатель не спешит их решать.
К этим вопросам относится, в частности, вопрос о том, какие орга ны местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд СПС «КонсультантПлюс».
См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. С. 34–35.
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
РФ. Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ, обосновывая свой вы вод, указал, что защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований может осуществляться выборным должност ным лицом, органом местного самоуправления, а также избирателями (ви димо, это еще один субъект права на защиту наряду с гражданами и их объединениями). Как показывает практика, это может быть исполнитель но-распорядительный орган местного самоуправления (местная админист рация). Конституционный Суд РФ, опережая законодателя, это право уже признал за местной администрацией (в вышеназванном определении). Без условно, это право должно принадлежать и представительному органу ме стного самоуправления. Но ведь законодательство о местном самоуправле нии предусматривает возможность образования и иных выборных и фор мируемых другим путем органов местного самоуправления. При этом ор ганы местного самоуправления могут подразделяться также на коллеги альные и единоличные (например, глава муниципального образования).
Муниципальные образования могут образовывать контрольные органы, муниципальные избирательные комиссии, которые в соответствии с зако нодательством также являются органами местного самоуправления. Все ли эти органы вправе обращаться в Конституционный Суд РФ? Видимо те, кто вправе представлять интересы муниципального образования. Эти во просы надо решить законодательным путем, учитывая, что они уже по ставлены и отчасти решены Конституционным Судом РФ. Кроме того, на до иметь также в виду и новый закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., который в ст. 41 устанавливает, что от имени муниципального образования выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с его уставом.
Авторы цитируемой монографии «Защита прав местного само управления органами конституционного правосудия России» дают сле дующие разъяснения по обсуждаемым вопросам. Они указывают, что пра во органа обращаться в суды от имени муниципального образования долж но быть указано в уставе последнего, что предметом оспаривания в Кон ституционном Суде органом местного самоуправления от имени муници пального образования может быть акт, нарушающий права муниципально го образования (т.е. должен быть выражен интерес не самого органа, а му ниципального образования как «территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Феде рации право на осуществление местного самоуправления»). По их мнению, обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд возможно только при наличии предшествующего 2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № решения суда (или иного органа, применяющего закон, хотя предваритель ный судебный порядок все-таки предпочтителен), причем стороной в этом деле должен быть именно этот орган (должностное лицо)27. Соглашаясь в целом с данными разъяснениями, вместе с тем хотелось бы обратить вни мание на то, что ни в правовой позиции Конституционного Суда РФ, ни в выводах авторов указанной монографии не принимается во внимание, что муниципальное образование и население муниципального образования – это самостоятельные субъекты права (уже отмечалось, что права собствен ника муниципального имущества принадлежат муниципальному образова нию, а не населению). В связи с этим встает вопрос: органы местного са моуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ в случае на рушения только прав муниципального образования или также и в случае нарушения прав населения муниципального образования?
Представляет интерес и вопрос о соответствующем праве органов территориального общественного самоуправления. Вывод Конституцион ного Суда РФ, как представляется, в большей степени (нежели примени тельно к органам местного самоуправления) отвечает природе данных ор ганов, которые действительно представляют добровольную самоорганиза цию граждан по месту их жительства (на части территории муниципально го образования) для осуществления собственных инициатив в решении во просов местного значения. Законодатель не должен их забыть, когда будет уточнять, какие органы, представляющие объединения граждан, вправе обращаться в Конституционный Суд РФ.
Более сложным является вопрос о том, распространяется ли вывод Конституционного Суда РФ на союзы и ассоциации муниципальных обра зований, которые также могут рассматриваться как представители населе ния (по терминологии Конституционного Суда РФ – территориальных объединений граждан) городских и сельских поселений, других террито рий, осуществляющего местное самоуправление. (Тем более что данные союзы и ассоциации одной из своих задач имеют выражение и защиту об щих интересов муниципальных образований.) Правда, в данном случае речь идет о защите общих интересов муниципальных образований субъек та РФ, а также муниципальных образований Российской Федерации. Мож но ли на эти объединения муниципальных образований распространять вывод Конституционного Суда о том, что муниципальное образование – это территориальный коллектив, чьи права могут быть защищены его представителями посредством конституционного судопроизводства?
См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. С. 35.
Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.
Представляет интерес также вопрос о том, какое решение принял бы Конституционный Суд РФ, если бы к нему обратился с конституцион ной жалобой местный орган государственной власти административно территориальной единицы, население которой также можно определить как территориальное объединение граждан (Конституционный Суд РФ не однократно признавал возможность формирования подобных органов го сударственной власти, включая и представительные органы государствен ной власти, на территории субъектов РФ;
в некоторых субъектах РФ они имеются). Видимо, было бы логично признать и за данными органами вла сти право на обращение в Конституционный Суд РФ. Таким образом, ре шение, принятое 2 апреля 2002 г. Конституционным Судом РФ, нуждается в законодательном развитии и конкретизации. К сожалению, законодатель пока не проявил интерес к данному решению и его правовым последстви ям. Возможно, все-таки соответствующие дополнения появятся в законо дательстве о местном самоуправлении.
Конституционное право : Практикум для бакалавров / В.И.Фадеев - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 272 с.: 60x90 1/16 (Переплёт 7БЦ) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/501283 читать
978-5-91768-596-0
Фадеев Виталий Иванович
Конституционное право : Практикум для бакалавров / Общ. ред. В.И. Фадеев; [отв. ред. М.В. Варлен, И.А. Алебастрова]. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 272 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/536648 читать
978-5-91768-596-0
Практикум подготовлен коллективом преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Его пели — дать возможность в рамках курсов конституционного права России и зарубежных стран освоить теорию и механизм практического применения конституционно-правовых норм; усвоить методологию решении проблем теоретического и практического характера; развить навыки правовой логики; научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами; применять освоенную теорию на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов бакалавриата и магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников.
Фадеев Виталий Иванович
Конституционное право : Практикум для бакалавров / Общ. ред. В.И. Фадеев; [отв. ред. М.В. Варлен, И.А. Алебастрова]. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 272 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/548738 читать
978-5-91768-596-0
Практикум подготовлен коллективом преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Его пели — дать возможность в рамках курсов конституционного права России и зарубежных стран освоить теорию и механизм практического применения конституционно-правовых норм; усвоить методологию решении проблем теоретического и практического характера; развить навыки правовой логики; научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами; применять освоенную теорию на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов бакалавриата и магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников.
Книга входит в коллекции:
Фадеев Виталий Иванович
Расследование криминальных инсценировок : Монография / В.И. Фадеев. - М.: НОРМА, 2007. - 160 с.: 84x108 1/32. (обложка) ISBN 978-5-468-00143-1 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/131333 читать
978-5-468-00143-1
Книга входит в коллекции:
- КазНУ им. аль-Фараби. Право. Юридические науки
Комарова Валентина Викторовна
Муниципальное право : Практикум для бакалавров / Отв. ред. В.В. Комарова, В.И. Фадеев. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 160 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) (Обложка) ISBN 978-5-91768-594-6 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/537939 читать
978-5-91768-594-6
Цель практикума — помогать преподавателю учить, а студентам учиться. Его задача — дать возможность в рамках курса «Муниципальное право» освоить не только теорию, но и механизм практического применения муниципально-правовых норм. Практикум направлен на усвоение студентами методологии решения проблем теоретического и практического характера, правовой логики. В этом процессе студент должен научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами. Решение представленных в практикуме задач — не выявление широты знаний, а проверка умения их применять, глубины освоения теории на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и иных учебных заведений, планами которых предусмотрено преподавание муниципального права России.
Книга входит в коллекции:
- КазНУ им. аль-Фараби. Право. Юридические науки
Фадеев Виталий Иванович
Депутатский мандат в РФ: конституционно-правовые основы: Учебное пособие / В.И. Фадеев, М.В. Варлен; Московская государственная юридическая академия. - М.: НОРМА, 2008. - 448 с.: 60x90 1/16. (переплет) ISBN 978-5-468-00234-6 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/144231 читать
978-5-468-00234-6
Фадеев Виталий Иванович
Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве РФ : Монография / Под ред. В.И. Фадеева - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 208 с.: 60x90 1/16 (Обложка) ISBN 978-5-91768-698-1 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/537334 читать
978-5-91768-698-1
Исследование посвящено проблемам предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации. Книга содержит анализ теоретических и организационных аспектов реализации этого правового института, перспектив его развития. Рассмотрены правовой статус субъектов, предоставляющих услуги, и их заявителей, правовое регулирование данной деятельности, зарубежный опыт, средства, с помощью которых достигаются необходимые результаты, в том числе экономические, электронные. Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических образовательных организаций, специалистов в сфере государственного и муниципального управления, а также для всех интересующихся вопросами предоставления государственных и муниципальных услуг.
Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров |
||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||
Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу
Глава 2.
Конституционное право как наука
План темы
1. Понятие, предмет и система науки конституционного права.
2. Источники и методология науки конституционного права.
3. Основные этапы становления и развития науки государственного (конституционного) права России.
4. Конституционное право как учебная дисциплина.
§ 1. Понятие, предмет и система науки конституционного права
Наука конституционного права входит в состав юридических наук, которые, в свою очередь, являются частью общественных наук.
Юридические науки различаются по видам: общетеоретические, исторические, отраслевые, сравнительно-правовые, прикладные, комплексные. Наука конституционного права является отраслевой. Отраслевые составляют в системе юридических наук большую часть. Их число равно числу имеющихся отраслей права.
Если в общей форме определить предмет науки конституционного права, то она имеет своим предметом исследование одноименной отрасли - ее теоретических основ, особенностей правового регулирования, различных норм, изучение практики их реализации, тенденции развития конституционно-правового законодательства в условиях глобализации и модернизации, выявление и обоснование сущности новых для России теоретических проблем, связанных с парламентаризмом, конституционализмом, принципом разделения властей, совершенствованием федеративного устройства, разработкой вопросов реализации прав человека и гражданина и многих других.
Наука конституционного права раскрывает присущие данной отрасли закономерности, формулирует основные понятия и категории, анализирует функции и роль конституционно-правовых институтов.
Наука конституционного права изучает не только конституционно-правовые нормы и институты, но и процессы, связанные с их реализацией. Поэтому в ее предмет входят и конституционно-правовые отношения, конституционно-правовая практика. С этой целью наука изучает деятельность органов публичной власти, формы их взаимодействия и т. п.
Наука конституционного права, как и всякая иная наука, является системой знаний, т. е. она представляет собой упорядоченную совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, расположенных в определенной логической последовательности.
В основе системы науки конституционного права лежит структурность самого предмета научного познания: каждому из элементов системы отрасли конституционного права соответствует самостоятельный раздел конституционно-правовой науки. Таким образом, система науки ориентируется на систему самой отрасли.
Вместе с тем, учитывая, что наука должна теоретически определять свой собственный предмет, систему, методы исследования, источники, а также исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, в системе науки конституционного права выделяется первый раздел, в котором дается общая характеристика конституционного права и одноименной науки. В этот раздел входят также и положения науки, обосновывающие теорию конституции, анализирующие конституционное развитие государства.
Следующий раздел науки охватывает теоретические проблемы, связанные с исследованием основ конституционного строя. Он включает в себя теоретические положения о сущности российского государства, его суверенитете, народовластии, форме правления, конституционных принципах гражданского общества.
В качестве самостоятельного раздела в науке конституционного права выделяются основы правового статуса личности, в которые входят теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, природы его прав, свобод и обязанностей.
Элементом системы науки является раздел, посвященный теоретическим проблемам федерализма, развития России как федеративного государства.
Еще один раздел в системе науки составляют теоретические исследования вопросов организации и функционирования системы органов власти.
В рамках этого раздела выделяют теоретические проблемы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, наука конституционного права изучает проблемы, связанные с внесением конституционных поправок, пересмотром конституции.
Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров
Учебник по конституционному праву подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр». В книге с позиций современного состояния науки конституционного права Российской Федерации и с учетом компетентностного подхода к освоению конституционно-правовых знаний раскрывается содержание основных институтов конституционного права, рассматриваются актуальные вопросы теории и практики российского конституционализма.
Законодательство приводится по состоянию на 3 марта 2016 г.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, являющихся участниками конституционно-правовых отношений.
