Принципы законотворчества. Выслушают всех: депутатов обяжут советоваться с избирателями. Основные принципы законотворческого процесса

Татьяна Алексеева

10 месяцев назад

Депутатов обяжут советоваться с избирателями

Мнение избирателей должно быть услышано и учтено

Законодательные инициативы не должны быть оторваны от народа. Именно поэтому депутатов и сенаторов хотят заставить советоваться с избирателями. Для этого планируют создать специальный портал, на котором в течение двух недель, до вынесения проекта в Госдуму, люди будут высказывать мнения и замечания, которые авторы инициатив должны будут учесть.

Особо актуально это будет при обсуждении социально-значимых инициатив, имеющих широкий общественный резонанс. Сейчас эту роль фактически выполняют СМИ, доводя до людей законодательные инициативы, но только в случае особого резонанса мнение комментаторов учитывается. В принципе же избранники не обязаны реагировать на публикации. Государственное регламентирование заставит их прислушаться к общественности.

Кроме того, это позволит соблюсти рекомендации GRECO (Группа государств против коррупции). Международная организация, в которою входят около 50 государств, в том числе и Россия, в своем отчете рекомендовала повысить прозрачность законодательного процесса. Для этого, по их мнению, нужно проводить публичные консультации и обеспечить полный доступ СМИ к работе парламента, сообщают «Известия».

Как ожидается, вводить нормы будут поэтапно, сначала в качестве рекомендации, а после того, как система будет отлажена, ввести такое обсуждение с народом в обязательном порядке. Многие из парламентариев согласны с инициативой, считая, что привлечение широких масс сделает законопроект более проработанным уже на стадии подготовки.

Однако у некоторых это вызывает пессимизм, ведь нередко бывает по острым законопроектам общественность выступает против, но закон все равно принимают.

В то же время глава фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский заявил, что не нужно ни в коем случае сбрасывать со счетов уже действующие механизмы, в том числе экспертно-консультативные советы. Чем больше будет площадок для обсуждения, тем более здравые законы будет приниматься, сводя к минимуму так называемый «законотворческий хайп» и лоббирование интересов.

Преамбулой (от лат. praeambulus) в нормотворческой практике принято называть вводную часть важного по своей регулятивной значимости внутригосударственного законодательного акта или акта международного права, в которой содержатся указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, то есть объясняются его мотивы, цели, задачи.

Известны, в частности, обширные преамбулы Декларации прав человека и гражданина (1789), Всеобщей Декларации прав человека (1948), Декларации социального прогресса и развития (1969), Декларации о расе и расовых предрассудках (1978), Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979), Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей (1990), иных международно-правовых документов.

Кроме мотивов, объясняющих необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, кроме целей и задач, в преамбуле могут содержаться определенные положения об условиях применения акта. Например, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка закреплено, что нормы Кодекса "как таковые, не будут иметь практической ценности до тех пор, пока их содержание и значение посредством обучения и подготовки их путем осуществления контроля не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка..."

Та или иная идеологическая детерминация принятия внутригосударственного законодательного акта или международно-правового акта текстуально выражается обычно такими семиотическими приемами, как "принимая во внимание", "сознавая", "признавая", "в соответствии с принципами , провозглашенными в Уставе Организации Объединенных Наций" и др.

Многие действующие конституции снабжены преамбулами (см., например, конституции Ирландии (1937), Французской Республики (1958), Португальской Республики (1976), Испании (1978), Турецкой Республики (1982), Чешской Республики (1992), Республики Польша (1997), Швейцарской конфедерации (1999) и др.).

Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: зачем нужен данный нормативно-правовой акт?

Как говорил Платон, законы должны не просто управлять, но и убеждать. Субъекту правовых отношений как реципиенту, призванному исполнять те или иные правовые нормативы, установленные законодателем, недостаточно знать, "что" и "как". Он вправе (должен) знать, "почему", "зачем" так, а не иначе?

Всякая человеческая деятельность есть удовлетворение определенной потребности, т.е. испытываемой определенной необходимости в определенных жизненных условиях. Социальные потребности, являющиеся источником человеческой активности, определяют все содержание общественного бытия. В дихотологической социальной структуре "Общество - Власть" правовые потребности выделяются своей особой нормативностью, поэтому так значимо, насколько они реальны, объективны, истинны, что, собственно, и порождает "объективную волю" законодателя в демократическом правовом государстве. Объективно необходимое определяет социальную направленность законотворческого процесса, логические ингредиенты (составные) всех его параметров, продуктивную действенность его регулятивной актуализации. Здравый рассудок человека повинуется лишь тому, что действительно необходимо, справедливо.

В демократическом правовом государстве мотивационное обеспечение законодательства определяется закономерностями общественного развития, опирается на накопленный социальный опыт, национальные традиции, согласуется с реальными человеческими потребностями. Законодательство, неверно отражающее эти потребности, базирующееся на поспешных обобщениях и оценках, на ошибочной концептуальной уверенности, идеологических иллюзиях, на ложных мотивационных посылках, ничего общего не имеет с объективными закономерностями общественного развития, принципом социальной справедливости, выступающим в качестве главного нравственного стержня правовой нормативности, рано или поздно функционально девальвируется , разрушается.

Отражая определенные социальные потребности, мотив побуждает, мобилизует, делает поведение того или иного субъекта правовых отношений осмысленным, последовательным. В механизме действия норм права мотив выступает генетически первичным смысловым компонентом. Это та начальная ступень, которая включает в сознательную сеть функционирования систему норм прав на всех ее структурных уровнях, витках, модусных ("разрешено", "требуется", "запрещено") пересечениях. Тот или иной мотив своей побудительной силой дает, так сказать, импульс, необходимую энергетику всему процессу функционирования норм права, социально программирует, прогнозирует этот процесс. Мотив, как подчеркивал И.А. Ильин, "лежит в основе нормального правосознания..."*(158).

Субъекту правовых отношений мотив позволяет найти объективный критерий целесообразности того или иного нормативного выбора с точки зрения его справедливости, жизненной полезности. Мотивационный фактор опосредует, то есть организует все содержательное движение системы норм права, ее функционирование в конкретной системе правовых отношений. Тем самым обеспечивается необходимая поддержка и нормальное, стабильное соблюдение нормативных предписаний законодателя.

О мотивации в законотворческом процессе можно говорить, следовательно, как о его особой процедурной стадии , определяющей содержание законодательных нормативов, их соблюдение, эффективное функционирование. Воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть оптимально мотивированной, и это репрезентируется в преамбуле законодательного акта. Преамбула имеет существенное значение для правильного восприятия и понимания правовых нормативов, их исполнения, помогает предотвращению так называемого "упрощенного законодательства", которое в отечественном правоведении издавна подвергалось резкой критике*(159). В парламентских регламентах зарубежных государств мотивационной составной законопроекта уделяется особое внимание*(160).

К сожалению, в законотворческой деятельности российского парламента при разработке и инициировании важных по своей регулятивной значимости законопроектов мотивационному фактору не уделяется должного внимания. За редким исключением, вместо мотивационного введения, как правило, ограничиваются лаконичным информационным введением к законодательному акту (что устанавливает закон). Если говорится, например, о целевом направлении закона (законотворческая цель - это прообраз законотворческого результата), то в самом общем виде, недостаточно конкретно. Или же ограничиваются мини-преамбулой*(161), которая в сущности таковой не является . Непросто порой разобраться, какие нормативно-правовые потребности существуют в действительности, насколько верно отражены они в сознании законодателя, в его нормативных постулатах, каковы реальные возможности их верификации, конструктивного учета в законотворческой деятельности.

В ряде случаев в преамбулу закона включаются нормативные компоненты законодательного текста*(162), что находит правоведческую поддержку*(163). Более того, говорится о целесообразности выделения и соответствующем закреплении преамбулы в целом именно в структуре законодательного акта (например, в Кодексе), что, как утверждается, "придает дополнительную значимость, авторитетность" тексту законодательного акта". Цели законодательного акта зачастую определяются не в преамбуле, как это следовало бы , а в нормативной структурной части акта, что, как полагают некоторые ученые, вполне конструктивно. В частности Г.В. Мальцев, оперируя понятием "норма-цель", которая, по его мнению, подчеркивает "программно-идеологическую направленность правового регулирования", считает, что "закрепление целей создания и действия закона в самом законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло"*(164).

Аргументация Г.В. Мальцева представляется неубедительной. Идеологические истоки правового регулирования надо искать не в самой правовой норме, а в преамбуле законодательного акта. Правовая норма - это конкретное правило поведения, содержание которого предопределено идеологической составляющей преамбулы. Цель как таковая не может подвергаться нормативному регулированию. Это определенный замысел законодателя , не более того. Что касается задачи, формулируемой в преамбуле, - это то, что требует конкретного выполнения, разрешения на определенной нормативной основе.

Аналогичные методические недостатки, просчеты в построении преамбулы закона имеются и в законодательной деятельности субъектов РФ. Во многих региональных законах смысловая граница между преамбулой как ненормативным феноменом и нормативной частью закона фактически стирается.

В целом вопрос об обеспечении законодательных актов надлежащей преамбулой нуждается в дополнительных научных исследованиях с последующей разработкой определенных методических правил, приемов, рекомендаций. Необходимо определить в каких случаях обеспечение закона преамбулой должно быть обязательным. В качестве общего принципа , думается, должно быть закреплено требование обязательного обеспечения преамбулой крупных, особо значимых с правовой точки зрения законодательных актов, а также всех нормативно-правовых новаций, связанных с правовым статусом гражданина, любыми изменениями или дополнениями действующей Конституции, иных конституционных законов. Нормативно необходимо очертить структуру преамбулы закона, главными логическими ингредиентами которой являются: 1) мотивация закона, т.е. обоснование необходимости его принятия, 2) целевое направление закона, 3) нормативные задачи закона.

Объективная, убедительная мотивация законодательного акта - залог его эффективного проведения в жизнь. Тот или иной закон не может нормально функционировать без достаточной мотивации его нормативного содержания. Необходимо создать надежный правовой заслон немотивированным или недостаточно мотивированным законам. Только научно обоснованные нормативы могут быть облечены в официальные правовые нормы.

Мотивация законодательного акта должна быть концептуально ясной, логически последовательной, выдержанной в идеологическом отношении, соответствовать избранной правовой парадигме, закрепляемой в общих принципах права демократического правового государства.

§ 3. Техника составления дефиниций и использования оценочных понятий (Власенко Н.А.)

В правотворческой практике правовые понятия играют роль первоисходного материала, "кирпичиков" в создании нормативного правового документа. "Важной логической чертой правовой нормы, - справедливо отмечает Г.Т. Чернобель, - является то, что она при своем возникновении конструируется посредством определенных понятий. Без конкретных и ясных понятий невозможно сформулировать правовую норму. Понятие, - подчеркивает автор, - семантическое ядро, благодаря которому норма права функционирует"*(165).

Традиции современного нормотворчества исходят из того, что подготовка любого проекта нормативного правового акта должна начинаться с формулирования понятий и дефиниций. Именно они придают согласованность нормативно-правовому акту, являются цементирующим свойством содержания документа и, по большому счету, "создают условия для однозначности в праве..."*(166).

Регулятивная роль правовых понятий вытекает из их свойства отражать наиболее важные стороны объектов и явлений действительности. Закрепляясь в текстах законов и иных нормативных правовых актов в форме слов и словосочетаний, они не только конденсируют и сохраняют знания, накопленные человечеством, но и способствуют цивилизованной ориентации человеческой практики. Раскрываются понятия при помощи определений (дефиниций), представляющих собой логическую операцию, посредством которой раскрывается их содержание. Определение понятия в тексте правового предполагает создание определенной текстовой конструкции.

Между тем, обилие в нормативном правовом акте понятий и их определений не всегда целесообразно. Насыщенность закона, иного нормативного документа дефинициями лишает их гибкости, эластичности воздействия на общественные отношения, затрудняет оперативное внесение в них изменений и дополнений. В этой связи обращает на себя внимание такой факт. В последние годы в федеральном, а вслед за ним и в региональном законотворчестве становится традицией в начальных (общих) разделах документа формулировать систему терминов (их определений), используемых в данном акте. Эти главы часто так и называют: "Понятия (или термины), используемые в законе". Сопоставление содержания нормативного акта и его понятийного аппарата нередко приводит к выводу о том, что желание нормодателя следовать традиции берет верх над целесообразностью. Не отрицая роли понятий в праве, еще раз подчеркнем - перенасыщение ими текста нормативно-правового акта способно нанести ущерб эффективности правового регулирования. Рассмотрим правила составления нормативно-правовых дефиниций.

1. Раскрывая содержание понятия, следует перечислять не все его признаки, а лишь сущностные, понятиеобразующие. Это поможет сформулировать логическую конструкцию емко, точно, экономично.

2. Формулируя дефиниции нужно стремиться к "явности" в тексте. Специфика правового регулирования, и такой важнейшей формы его реальности как нормативный правовой акт, предполагает доминирование "резко выраженных" и текстуально обособленных определений. Такие дефиниции называют явными. Однако это не означает, что содержание так называемых неявных и обособленных понятий прямо в этом случае в тексте остается нераскрытым. Оно может быть более или менее точно составлено на основании содержания норм права или нормативно-правового акта в целом. Например, в Положении о Российском государственном архиве древних актов употребляется термин "древние акты". Определение данному понятию не приводится, однако из текста документа видно, что таковыми считаются документы, изданные до начала XVIII века*(167). Очевидно, первый путь для праворегулирования наиболее предпочтителен, но нельзя отрицать и второй. Однако неявные определения не должны носить случайный характер. Предпочитая такой способ дефинирования понятия или термина, важно убедиться в его необходимости и сделать это качественно, обеспечив тем самым возможность его точного восстановления (формулирования) на практике.

3. Формулируя дефиницию, требуется учитывать объем понятия - совокупность предметов или явлений, обладающих его признаками. Объем понятия может пониматься как множество или логический класс, к которому принадлежит объект. В этом случае объект, принадлежащий классу, называют элементом*(168).

4. Следует избегать так называемой равнообъемности (синонимичности) понятий. Речь идет о том, что отдельные явления могут отражаться посредством разных (синонимирующих) понятий. Такой подход неприемлем в нормотворческом процессе, если речь не идет о случаях, когда синонимы используются как средство правового регулирования, о чем еще речь впереди. Синонимия правовых понятий не только излишне усложняет понимание нормативного правового текста, но и, несомненно, вызывает затруднения в их применении на практике.

5. Необходимо учитывать нецелесообразность использования контрадикторных понятий в правовом тексте . Понятия подразделяются на контрарные и контрадикторные. Первые содержат предельно противоположные признаки (понятия-антонимы). Оперирование такими понятиями облегчает деятельность как нормодателя, так и правоприменителя. Вторые - контрадикторные - признаков, явно исключающих противоположные понятия, не имеют. Наличие контрадикторных понятий (старость - не старость) следует расценивать как дефект системы права.

Контрадикторность не способна выделить все наиболее существенные признаки предмета или явления, сама противоположность в этом случае характеризуется как ослабленная. В художественных и публицистических текстах этот прием используется для "смягчения" ситуации (скажем, когда человека уже трудно назвать молодым, но и старым не назовешь).

6. Соблюдение родо-видовых отношений. Если объем понятий целиком входит в объем другого понятия, то между ними возникают отношения подчинения (депутат - депутат Государственной Думы, преступление - тяжкое преступление). Изменение указанных отношений нарушает последовательность и логику содержания нормативно-правового текста и, следовательно, затрудняет его понимание правоприменителем.

Таким образом формулирование дефиниций - дефинирование в нормотворческой деятельности - сложная мыслительная деятельность, предполагающая хорошее знание требований логики, ее приемов, и не только их знание, но и умение применять в ходе подготовки нормативного правового текста.

Не менее сложной является работа с оценочными понятиями , о чем и пойдет речь далее. Прежде всего заметим, что нормоустановитель использует оценочные понятия для наиболее полного и последовательного нормативного охвата нуждающихся в юридическом опосредовании общественных отношений при помощи соответствующих правовых предписаний. Свойство неопределенности российского права и уровень нормативных обобщений находят свое непосредственное выражение в содержащих оценочные понятия и термины правовых нормах*(169).

Оценочные понятия, в отличие от формально-определенных, по общему признанию, не обладают достаточно ясным содержанием и резким объемом, т.е. исчерпывающе признаки предмета не отражают*(170). Они обобщают эмпирические признаки правозначимых явлений в форме типизации*(171) ("явно несоразмерные последствия", "ясно выраженное намерение" "молодой специалист", "стойкая нетрудоспособность"; "крепкие спиртные напитки"; "существенный вред"; "совокупный среднедушевой доход семей"; "величина прожиточного минимума"; "приведение в негодность"; "неуважение к суду"; "ложный донос"; "добросовестное выполнение"; "объекты, наносящие вред"; "доходы, необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности"; "некорректные сравнения рекламируемого товара"; "общепринятые нормы гуманности и морали" и т.д.). Для правоприменителя это означает, что в основе вывода о соответствии конкретного факта данному оценочному понятию лежит не только учет объективных обстоятельств, но в определенной степени и внутреннее убеждение (усмотрение) лица, применяющего нормы права*(172).

К.П. Ермакова еще более категорична: "существование судебного усмотрения обусловлено и наличием в праве оценочных понятий"*(173). Далее автор справедливо указывает, что одним из средств установления содержания и пределов понимания оценочных понятий являются судебные дефиниции*(174).

Сталкиваясь с такими явлениями при подготовке проектов нормативных правовых актов, нормоустановитель должен учитывать, что мышление и язык при всем их могуществе и универсальности не всегда в состоянии с абсолютной точностью отразить разнообразие, оттенки того или иного явления и объекта. В то же время интеллектуально-речевая практика, ее прагматические начала не всегда требуют повышенной точности мышления и языка. Так, думается, и в случае с правом. Оценочные понятия в правовом регулировании объективно необходимы и при соответствующих условиях задают определенную степень стабильности и регулятивной прочности, они как бы являются мостиком, естественной связкой нормативно-правового формализма и практической жизни. Дело в том, что оценочные понятия обобщают в себе , как отмечалось, лишь типичные признаки правозначимых явлений с расчетом на то, что правоприменитель детализирует их самостоятельно в рамках конкретного правоотношения. Это важнейшее юридическое средство, с помощью которого правовому регулированию придается гибкость, эластичность*(175).

Между тем, чрезмерное и неоправданное включение оценочных понятий в нормативные правовые акты усложняет толкование и применение правовых норм и таит опасность проявления субъективизма. Однако стремиться исключить оценочные понятия из правового регулирования, как это иногда предлагается в юридической литературе*(176), невозможно и нецелесообразно. Это лишит правовое регулирование гибкости. Для того, чтобы оценочные понятия в полной мере выполняли свои функции в правовом регулировании и максимально исключить субъективизм в их применении, необходимо придерживаться следующих правил.

Во-первых, нормодателю важно убедиться в юридической целесообразности и оптимальности использования такого понятия в правовом регулировании. Критерий целесообразности и оптимальности предполагает выяснение значимости понятия с точки зрения правового результата, невозможности или нецелесообразности его замены формально-определенным.

Во-вторых, определить логико-языковую допустимость использования оценочного понятия. Речь идет о качестве понятия с позиции лингвистической окрашенности в случаях конкуренции, выборе лексически наиболее удачного синонима.

В-третьих, установить достаточность конкретизирующих, ограничивающих содержание и объем оценочного понятия признаков. Иначе говоря, влияющие на содержание и объем оценочных понятий признаки не должны , что называется, низводить его до ноля, до уровня формально-логического и в конечном итоге лишить правоприменителя свободы усмотрения. С другой стороны, безмерность, безграничность оценочной нормы способна существенно затруднить ее реализацию.

В-четвертых, при конструировании нового для нормотворческой практики оценочного понятия, уточнении содержания существующего или придания ему статуса межотраслевого, нужен тщательный анализ практики толкования его юридической и иными (философскими, экономическими и др.) науками. Это будет способствовать правильному, безошибочному формулированию оценочного понятия в праве.

И последнее, на что важно обратить внимание нормодателя при работе с оценочным понятием, - это способ закрепления. Представляется, что преимущество имеют два способа - прямое закрепление в тексте и отсылка. Последний представляет собой указание к тексту иного (действующего) нормативного акта или конкретной юридической нормы.

Стабильность и согласованность правовых норм, их определенность во многом обусловлены устойчивостью и однозначностью его понятий. Право как средство социального управления, как регулятор общественных отношений нуждается в стабильности своих понятий ("фундаменте") и жесткости их дефиниций. Текучесть правовых понятий, их определений, чрезмерная гибкость и конъюнктурная эластичность подрывают авторитет и назначение права как социального явления. Однако из этого не следует вывод о том, что понятия права неизменчивы, неподвижны. "Гибкость, изменчивость понятий, - отмечает П.В. Копнин, - является отражением изменчивости и многосторонности материального мира"*(177). Закономерность развития и совершенствование свойственны и понятиям права, и понятиям правовой науки. Это процессы объективны и выступают как требование времени и, как правило, связанные с кардинальным обновлением или изменением всего текста нормативного правового акта*(178).

Использование оценочных понятий придает правовому регулированию свойство гибкости, обусловленное тем, что оценочные понятия предоставляют субъектам правоприменения определенную свободу в толковании правовой нормы посредство "наполнения" оценочного термина "собственным" конкретным содержанием, способным урегулировать фактическую жизненную ситуацию наиболее эффективно. Применение оценочных понятий в нормативном правовом акте невозможно вне специальных требований нормотворческой юридической техники.

Общеизвестно, что с точки зрения достижения социально-экономически приемлемых результатов, контрольно-надзорная деятельность государства всегда и везде была очень непростой. Россия не исключение – в последние годы особую социальную остроту в российском обществе приобрели проблемы контрольно-надзорной деятельности, вызванных, в первую очередь, чрезмерными масштабами административного контроля за предпринимательством.

Конечно, государство всегда стремилось найти приемлемый баланс интересов между свободой и экономической эффективностью, с одной стороны, и безопасностью, открытостью и законностью хозяйственной деятельности с другой. Именно для этого 21 декабря 2016 года была принято программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» с целью снизить чрезмерное административное давление на бизнес, попутно решая и другие, очень важные проблемы российской экономики: улучшение конкурентной среды, борьба с теневой экономикой, повышение собираемости налогов и пр. При этом, в качестве инструментария была применена риск-ориентированная методика, когда особое внимание при контроле уделяется на объекты повышенного риска.

Так, на период проведения реформы за период 2017–2025 гг. предусматривается достичь:

1. Снижения ущерба охраняемым законом ценностям (жизнь и здоровье человека) на 50%.

2. Сокращения материального ущерба (по контролируемым видам рисков) на 30%.

3. Снижение административной нагрузки на бизнес на 50%.

На фоне широкой известности общенациональной кемеровской трагедии, прекращения деятельности «Открытого правительства» занимавшегося вопросами контрольно-надзорной деятельности, многие достижения в сфере ее реформирования ушли в тень, остались неизвестными широкому кругу общественности. А зря, считаю, что дальнейшему улучшению ситуации должна содействовать не только долголетняя критика контрольно-надзорной службы страны, но и популяризация ее быстрых и впечатляющих достижений последних лет.

Например, для снижения административного давления была изменена сама «философия» контрольных мероприятий, были внедрены новые алгоритмы проверок, когда новое требование внедряется лишь после отмены 2-х устаревших, совместная с бизнесом отмена устаревших требований, онлайн сервисы отслеживания индивидуального трека и дистанционное взаимодействие с контрольно-надзорными органами, электронные паспорта проверок в Едином реестре проверок и т. д.

Кроме того, для достижения поставленных целей были проведены мероприятия по налаживанию умного и экономичного контроля, в том числе:

Проведена классификация объектов надзора по классам опасности.

Сделан упор на плановые проверки объектов высокого и среднего риска.

Внедрена система чек-листов по каждому объекту проверки с учетом уровня риска.

Ключевые показатели контрольно-надзорных органов нацелены на уменьшение ущерба.

В результате, всего за год проведения реформы были достигнуты впечатляющие результаты. Отмечу лишь некоторые из них.

В сфере создания справедливой конкурентной среды, улучшения условий ведения бизнеса и сокращения теневого секторабыли проведены мероприятия по улучшению контроля за доходами предпринимателей. Новые информационные технологии, создание единого информационного пространства контроля и надзора помогли без повышения ставок налогов значительно повысить отчисления в бюджеты разных уровней. В перспективе, эти меры позволят устранять неравные конкурентные условия, сокращать теневой сектор, перераспределять ресурсы в пользу эффективных бизнесменов. В частности, введение в сфере услуг системы передачи данных о розничных продажах в режиме онлайн с применением специальной контрольно-кассовой техники позволило уже в течении первого года подключить к этой системе почти 800 тыс. налогоплательщиков, увеличить парк онлайн-касс на 2 млн единиц, то есть на 75%. К 1 июля 2019 года онлайн-кассы будут внедрены во всей сфере услуг.

Продолжается неуклонный выход из тени сферы торговли: только в 2017 г. в два раза выросла средняя выручка на одну кассу, на 38% увеличились поступления НДС. За счет компьютеризации мониторинга и выявления правонарушений в 2017 году число оперативных проверок снизилось более чем в 2 раза и в 6 раз за 1 квартал 2018 (при повышении числа результативных проверок, вскрывших нарушения - до 90%).

Но для настоящего прорыва все это пока недостаточно. Хотя сами достижения были объективными, очевидными, быстрыми и значительными, они довольно скоро вскрыли глубину еще нерешенных проблем. Если конкретнее - впечатляющее сокращение многих видов контрольных мероприятий показало, что само качество оставшихся проверок остается острой и пока нерешенной проблемой, суть которой не столько в избыточности административных требований, сколько в отсутствии приоритетности самих результатов проверок. Для того чтобы контрольно-надзорная служба работала именно в интересах общества, а не для отчетов, она должна доказательно обосновывать, что вскрытые отклонения от нормативов создают реальную опасность жизни и здоровью людей, подрывают финансовые интересы инвесторов или ухудшают качество выпускаемых товаров и услуг.

Более того, контрольно-надзорная деятельность призвана уменьшать риски для граждан, а не приводить все реальные обстоятельства проверок к некой формальной «законности». Очень часто достижение такой законности, с учетом быстрых изменений в российском регулировании, просто невозможно, а если учесть качество этого регулирования - подчас разрушительно. Поэтому сам факт нарушения требований закона (на самом деле, конечно, не закона, а в большинстве случаев - устаревшего подзаконного акта, распоряжения, норматива) не может быть веским основанием для принятия репрессивных мер против предприятия. Контрольно-надзорные органы должны придерживаться принципа не «формального соблюдение закона», а принципа «предупреждение угроз».

Перефразируя известную цитату применительно к реформе контрольно-надзорной деятельности, можно не просто сказать, что «цель - все, движение - ничто», а напомнить всем нам, что для достижения общенациональных приоритетных задач российского общества, такая деятельность государства всегда должна оставаться рациональной, но главное - мудрой.

Процедура рассмотрения и принятия закона о гоеударственном бюджете осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой етадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Статья 72 Конституции Итальянской Республики 1947 г. указывает, что законы об утверждении и исполнении бюджета обязательно рассматриваются палатами с применением обычной процедуры, т.е. в отношении них не может быть использован порядок принятия законов парламентскими комиссиями, практикуемый в Италии. Также в отношении бюджетных и налоговых законов не допускается использование референдума.

Конституция Французской Республики 1958 г. дает пример еще одной важной нормы, формулы, веками кристаллизовавшейся в борьбе английской палаты Общин с монархами, а сейчас константы законодательного бюджетного процесса. Абзац 2 ст. 39 гласит: «Проекты законов о финансах и закона о финансировании социального обеспечения сначала вносятся в Национальное собрание». Кроме того, Конституция регулирует порядок взаимодействия палат парламента и правительства при принятии финансовых законов, законов о финансировании социального обеспечения, а также в случаях внесения в парламент проекта государственного бюджета в срок, не позволяющий рассмотреть его до начала финансового года.

Интересны положения Конституции Японии 1947 г. Она так же, как и французская конституция, содержит норму о внесении проекта бюджета в нижнюю палату, Палату представителей, причем идет дальше, указывая: «Если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением Парламента». То есть при возникновении разногласий по бюджету за нижней палатой остается последнее слово.

Положением, которое получило большое распространение в конституционных актах, следует считать норму о том, что проекты финансовых законов, в частности государственного бюджета, при двухпалатном устройстве парламента рассматриваются сперва нижней, а потом верхней палатой. При этом в обычном законодательном процессе проект может быть внесен в любую из палат. Помимо конституционного обычая Соединенного

Королевства, данную норму в том или ином варианте содержат конституции Французской Республики (ст. 39 абз. 2), Японии (ст. 60 абз. 1), США (ст. 1 разд. 7 абз. 1). Эта норма имеет историческое и политическое объяснение, она выработалась в Великобритании и закрепилась в период, когда Палата общин, руководимая вигами, стала занимать приоритетное положение среди высших органов государственной власти. Именно общины были основным источником налоговых доходов Короны, и именно поэтому они, видя, что монарх в них нуждается, требовали, чтобы бюджет обсуждался в первую очередь с ними.

Другое отличие обычного процесса принятия законов в ФРГ применительно к бюджетным законам можно увидеть в п. 1 ст. 113 Основного закона: «Законы, увеличивающие предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы, которые включают новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в согласии Федерального правительства. Это же относится и к законам, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем. Федеральное правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил голосование по таким законам. В этом случае Федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для дачи Бундестагу своего мнения». Более того, в течение четырех недель после принятия такого закона бундестагом правительство может потребовать от нижней палаты нового рассмотрения того же проекта (и. 2 ст. 113 Основного закона ФРГ).

Еще одно ограничение прав законодательной власти в процессе рассмотрения и принятия бюджетного акта: невозможность внесения в проект поправок определенного содержания, например, поправок, увеличивающих государственные расходы или уменьшающих доходы. Помимо уже упомянутых в связи с этим Соединенного Королевства и Французской Республики, подобное ограничение содержится в регламенте Конгресса депутатов Королевства Испания: поправки об увеличении расходов рассматриваются, только если будут уменьшены расходы по другой статье в том же разделе бюджета, а конституция Королевства гласит, что уменьшение доходов или увеличение кредитов может быть предложено только с согласия правительства.

Смысл такого ограничения, возможно, таков. Законодатели в пылу политических баталий способны принимать недостаточно взвешенные решения и совершать поступки, рассчитанные на завоевание популярности среди электората. Бюджетные вопросы как нельзя лучше подходят для этого, поскольку затрагивают интересы почти всех граждан. При этом исполнительная ветвь власти, как правило, более сведуща в практике бюджетного регулирования, поскольку ее обязанностью является составление проекта и непосредственная реализация бюджетного нормативного акта, принятого парламентом. Вероятно, с помощью данной нормы пытаются сократить возможности для политических спекуляций применительно к государственному бюджету.

Пример другого интересного ограничения дает Итальянская Республика. Ее конституция в ст. 72 описывает особую и более простую процедуру рассмотрения и утверждения законопроектов. В соответствии с регламентом в определенных случаях проекты могут передаваться в комиссии, образованные пропорционально составу парламентских фракций. В этом случае проект не рассматривается палатой: решение за нее принимает комиссия. Однако абз. 4 той же статьи содержит перечень вопросов, законопроекты по которым должны рассматривается с применением обычной процедуры, т.е. палатой в целом. В этот перечень включены как законы, утверждающие бюджет, так и законы об исполнении бюджета. Почти такая же норма содержится и в п. 3 ст. 75 Конституции Королевства Испания, где допускается принятие законов комиссиями от имени парламента.

Использование такой оговорки применительно к закону о государственном бюджете, пожалуй, даже не требует комментария. Документ настолько серьезный, что должен рассматриваться всеми депутатами и получить одобрение всей палаты. В один ряд с бюджетными проектами в данном случае поставлены проекты по конституционным, избирательным вопросам, делегирующие законодательную власть, разрешающие ратификацию международных договоров.

Итальянская конституция в абз. 2 ст. 75 указывает, что в отношении законов о налогах и бюджете не допускается использование отменительного референдума, предусмотренного абз. 1 той же статьи. Конституция Королевства Дания также запрещает выносить на референдум в числе прочих финансовые законопроекты, законопроекты о дополнительных ассигнованиях, законопроекты о временных ассигнованиях, законопроекты о налогообложении (прямом и косвенном).

Возможно, такой запрет устанавливается потому, что бюджетный закон - слишком специальный документ, он чрезвычайно сложен для восприятия большинством граждан, как правило, именно для той группы, которая наиболее подвержена вредному воздействию политических спекуляций. Данное ограничение, как и многие другие, касающиеся государственного бюджета, имеет целью стабильность бюджетной сферы, ограждает ее от политики, насколько это возможно, следуя основному принципу: в государстве должен быть утвержденный бюджет.

Правительство обязано представить Конгрессу депутатов (нижней палате Генеральных кортесов) общий бюджет государства не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета на предыдущий год (ч. 3 ст. 134 Конституции Испании).

Статья 60 Конституции Японии предусматривает специальный порядок прохождения бюджета через японский парламент, при том, что в целом законодательный процесс урегулирован японской конституцией достаточно сжато и неполно и фактически регулируется регламентами палат парламента. Бюджет сначала представляется на рассмотрение Палаты представителей, в то время как все иные законопроекты могут быть внесены в любую из палат. При этом мнение Палаты представителей в этом вопросе является определяющим.

Общий порядок законодательного процесса предусматривает принятие закона обеими палатами, при этом, если верхняя палата (Палата советников) отклоняет законопроект или в течение 60 дней не принимает но нему решения, то для принятия закона требуется процедура преодоления вето - одобрение законопроекта квалифицированным большинством в две трети голосов либо его рассмотрение на совместном заседании палат (ст. 59 Конституции). Однако в отношении бюджета полномочия Палаты советников нс столь велики. В соответствии со ст. 60 Конституции, если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением парламента. То есть в данном случае не требуется специальной процедуры преодоления вето.

Обсуждение проекта бюджета происходит, как это и предписано конституцией, сначала в палате представителей, где министр финансов выступает с бюджетной речью, в которой он дает общие оценки проекта бюджета и излагает основные направления бюджетной и денежной политики правительства. В тот же день ту же речь он произносит в палате советников. После этого начинается обсуждение проекта бюджета.

Проект бюджета вначале поступает в бюджетную комиссию нижней палаты парламента. Рассмотрев и одобрив проект, бюджетная комиссия передает его в Палату представителей, которая принимает решение по проекту. После одобрения Палатой представителей проект бюджета в начале марта передается в Палату советников, где проводится та же процедура обсуждения и одобрения сначала бюджетной комиссией, а затем палатой. Бюджет утверждается в виде закона о бюджете и вступает в силу после его одобрения Палатой советников.

Статья 166 Конституции Бразилии распространяет на процедуру парламентского обсуждения законов о публичных финансах общие правила законодательного процесса, но при этом содержит ряд специальных требований. Прежде всего, в § 1 ст. 166 Конституции Бразилии предусмотрено, что постоянная смешанная комиссия сенаторов и депутатов в обязательном порядке рассматривает представленные документы. Роль этой комиссии, как органа предварительного бюджетного контроля достаточно велика, о чем будет сказано в следующей

Темы для обсуждения

• 1. Правовое регулирование рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета Российской империи.
• 2. Правовое регулирование рассмотрения проекта общесоюзного бюджета и утверждения бюджета в СССР.
• 3. Зарубежная практика правового регулирования рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета государства.

Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

Принцип понятийной определенности.

Принцип модальной сбалансированности.

Принцип ретребутивной обеспеченности.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей .

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества».

Принцип понятийной определенности

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:

I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм».

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е.Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальной триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Участник «круглого стола» журнала «Советское государство и Право» по вопросам теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних». Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности».

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений».

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса. // Правоведение.I99I №6. C.71.