Сущность административно территориального деления. Понятие административно-территориального деления. Системная экономико-географическая терминология
Дёмин А. А.,
кандидат юридических наук,
МГУ им.
Административно-территориальное деление страны -
основа применения регионального законодательства
Региональный аспект организации механизма применения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответственность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных органов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализированный аппарат реабилитации правонарушителей.
Представляется, что страна и в территориальном отношении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности государственного аппарата в координации с численностью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .
Методологической основой построения рациональной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное устройство, являются в первую очередь базисные процессы в экономике.
Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное национальное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигнутого уровня производительности труда.
Национально-территориальное деление страны установлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго закреплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, ограничения компетенции государственных органов территориальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характерен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения законодательства, в том числе и об административной ответственности.
Исходной для решения проблемы является марксистская позиция о территориальном принципе организации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родового (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии цивилизации.
В правовом отношении требуется определить понятие территории. Профессор Университета св. Владимира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует». Для юриста территория - пределы властвования. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.
Исследуя административно-территориальное деление и административную реформу в СССР в 20-х годах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «исходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойства "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильинского, «все вопросы территориального деления и управления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и политической; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «лицом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».
Представляется совершенно правильной формулировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архангельской области, то есть пространственный предел действия полномочий органов государственной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.
Административно-территориальное деление позволяет рационально организовать территориальное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали согласованно и одновременно не мешали друг другу работать. Территориальная подведомственность дел является элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.
Бывший заместитель руководителя администрации Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и местные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Козак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:
1) когда федерации нет. При федерации федеративная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;
2) местный уровень включен в механизм государства, а не выключен из него объявлением его негосударственным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.
В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по горизонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является административно-территориальное деление, например по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобразие обстановки, он отражает отсутствие концептуального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государства. Это необходимо преодолеть.
В прессе распространено использование выражения «регион», когда речь идет о субъекте Российской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это категория территориальной общности.
Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъектов Федерации не могут быть изменены федеральными законами. В Конституции закреплено, что изменение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изменение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 2). Подобные положения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и граничащих с ней субъектов Российской Федерации».
А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселениях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроительном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различных субъектах Российской Федерации имеются различия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Обсуждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Администрации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, предназначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом передаче собственности в муниципалитеты, когда жилищный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципальным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внятных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком научном обосновании реформы делать авантюристично .
Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным документом, определяющим прохождение границ области, является описание границ области, содержащее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Президиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».
При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия неприемлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, - сказал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государственного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командование всегда назначается из центра, при этом качество армии прямо с методом назначения не связано.
Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической периферии, а прежде всего за счет политики по консолидации главного национального ядра российской государственности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов комплексной федеральной стратегии в сфере национальных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенденций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».
В настоящее время в Российской Федерации существует противоречие между единым экономическим базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.
Отсутствие территориального подхода к определению статуса населения страны, умышленное его деление на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на национальные анклавы и автономии является не просто элементарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением подготовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям материального производства, как сути государственно организованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под неким пафосом интернационализма (а совсем не национализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской области вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране могут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской национальной политики. Деление по национальному признаку школ в стране - это осуждаемое явление, особенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминалитет среди иностранных граждан грузинской национальности, собирая сведения о наличии грузинских детей в российских школах.
Правильно, последовательно организованный государственный аппарат строится на двух организационных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали организуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа государство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принципом построения государственного аппарата.
Административно-территориальное деление объединяет людей единой страны, а национально-территориальное разъединяет, делая их разными по национальному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государственного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.
Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотделимым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие национального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие особого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Федерации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .
Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профессиональными революционерами» Российского государства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении наций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Российской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально перемешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность построения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинская национальная политика просуществовала и существует в России столь долго.
Правовая основа решения вопросов административно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом (основным Законом) Амурской области, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-территориального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».
Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, административно-территориальных единиц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, например, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям областного Совета народных депутатов в регулировании вопросов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губернатору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муниципального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граждан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указанным федеральным законом (п. 4 ст. 15).
Несмотря на то, что по законодательству РФ территориальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного самоуправления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; городские населенные пункты, включающие в себя города (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значения, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с конституционным. По представлению соответствующих органов местного самоуправления специально уполномоченный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет регистрационные и учетные данные на рассмотрение Кабинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).
Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 закона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городские поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе областной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного значения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населенные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.
Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангельской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реальную систему территориального действия государственной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с местными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.
Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъекта и местное самоуправление. Он узаконивает наличие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских населенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включающей в свой состав один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.
При возникновении спора, связанного с преобразованием, образованием, изменением, упразднением, закрытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской области создает согласительную комиссию с участием заинтересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рассмотрении и принятии окончательного решения.
Указанные характеристики административно-территориального деления в РФ особо важны для определения полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.
Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введением судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по национальному признаку, националистическому или религиозному.
Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомственности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами государственной власти; в) создание иных коллегиальных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление находятся за пределами государственного аппарата управления, т. е. лишает органы местного самоуправления государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юстиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимающимися теми же вопросами. Параллелизм и дублирование государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одобряются властями. Филант же признает как легитимный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически произвольно, без научных критериев законодатель субъекта Федерации вправе избрать различные модели организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им статуса государственных или муниципальных органов административной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе административных трибуналов, поскольку находит достаточной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Конституцией статусом муниципальных образований негосударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномочиями фактически автор исключает создание судов административной юстиции.
Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных административных трибуналов, для максимального обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, не совпадающих с административно-территориальным делением». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юстиции нарушает представления о национально-территориальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского периода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему административно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокупности групп департаментов) не совпадающую.
В отношении специализированного аппарата реабилитации правонарушителей административного законодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета правонарушений с целью отслеживания административного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким уполномоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Специализированный государственный аппарат необходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают административные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законодательстве о том, чтобы считать повторным правонарушением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомственности при учете таких правонарушений.
В результате исследования можно предложить следующее.
1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функционирования экономического базиса, то есть административно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производственно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы численности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конечном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на основе специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового обслуживания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном самоуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.
2. Существующие чересполосица и принципы административно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, затрудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере видимость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не является прогрессивным.
3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны решаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.
4. Для обеспечения возможности введения судов административной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не совпадать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре административно-территориального деления страны, основанной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образований именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зависимости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время угрозой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сглаживания националистических конфликтов.
Карташов структура правовой культуры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.
Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.
Демин право Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.
Незабитовский публицистов о межгосударственном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.
Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.
Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996, № 12.
Амурская правда. 24.01.2006.
См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.
Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026
Амурская правда. 24.01.2006.
Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прессе выработать гражданскую позицию. - Российская газета. 2006, 13 сентября , стр. 3.
Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политическое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.
Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.
Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.
Златопольский единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.
Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.
СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.
Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.
Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.
СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.
Филант субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.
Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.
См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.
Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.
Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.
Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.
Варианты местных органов
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.
Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.
- (административно территориальное устройство) система территориальной организации государства, разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на части, в соответствии с которым образуются и функционируют… … Политология. Словарь.
Большой Энциклопедический словарь
Иерархическая система территориальной организации государства, предусматривающая разделение территории на ряд областей, провинций и районов, на основе которой функционируют органы государственной власти и управления … Словарь по географии
Система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Предусматривает разделение государственной территории на области, районы, дистрикты, провинции, департаменты … Энциклопедический словарь
административно-территориальное деление - административно территориальное устройство разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и… … Большой юридический словарь
- (АТД), часть политико территориального устройства государства, в соответствии с которой строится система органов гос. власти и местного самоуправления. Представляет собой иерархическую систему составных частей гос. территории (административно… … Географическая энциклопедия
АДМИНИСТРАТИВНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ - (устройство) – обусловленное классовой природой, задачами и функциями государства разделение его территории на определённые части – административно территориальные единицы. А. т. д. в СССР способствует выполнению функций Советского… … Советский юридический словарь
Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (устро́йство - разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.
Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административно-территориального устройства. С начала XYIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. Петр I в 1708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.
С 1922 по 1991 г. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика - РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.
В настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 89 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа одна автономная область и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз). Но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта Российской Федерации
Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все, зa исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены к состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край или область) являются равноправными субъектами федерации.
Каждый регион - субъект Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, административно-территориальное деление включает города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости. На 1 января 1999 г. в России было:
21 республика;
49 областей;
2 города федерального значения;
1 автономная область;
10 автономных округов;
1867 районов;
1091 город;
329 городских районов (округов);
1922 поселка городского типа;
24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).
В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.
Можно выделить следующие наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.
Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации. Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других.
Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).
Системная экономико-географическая терминология.
РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевым экономико-географическим понятием \является понятие территории. Она служит основой для всех остальных географических и социально-экономических объектов. Территория это ограниченная часть земной поверхности с присущими ей природными и привнесенными человекам свойствами и ресурсами. Понятие территория включает земную поверхность, и находящихся в ее границах околоземное воздушное пространство и недра.
Базовой понятийной единицей региональной экономики является территория. Наряду с понятием территория используются понятия акватория (ограниченная часть водной земной поверхности), аэротория (часть воздушной оболочки соотнесенная с территорией и акваторией) и геотория (часть недр, соотнесенная с территорией и акваторией). Территория включает в себя все перечисленные выше понятия.
Неоднородность территории по различным факторам и чрезмерная ее величина с точки зрения целей исследования и практической деятельности требует членения территории на части- регионы.
Регион - это часть территории, отличающаяся от других частей рядом признаков или элементов и обладающая некоторой целостностью и взаимосвязанностью составляющих элементов. Регион понятие типологическое, предполагающее это членение с определенными целями и задачами.
1. административно-территориальными;
2. территориально-поселенческими;
3. планово-экономическими;
4. программно-целевыми.
Каждый из вариантов территориального деления РФ служит определенным целям и выполняет определенные функции в системе регионального управления страны. Основным принципом структурирования территории РФ является принцип административно-территориального деления. Административно-территориальное деление – система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Организация власти в государстве связана с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Основой экономического районирования является административно- территориальное устройство. До XVIII в. в России существовали различные административно- территориальные единицы - уезды, воеводства, станы, округа и пр. Петр I предпринял ряд реформ в этом направлении. В 1708 г. страна была разделена на восемь крупных губерний, губернии же были разделены на уезды. В 1727 г. была выделена промежуточная единица между губерниями и уездами - провинция. К каждой губернии приписывались полки, их комплектование осуществлялось за счет населения губерний. Петровские губернии просуществовали почти семьдесят лет, до 1775 их число за это время выросло до двадцати. В 1775 г. по указу Екатерины II была проведена новая административная реформа. Произошло разукрупнение губерний- их стало сорок, а затем 68. Каждая губерния должна была насчитывать не менее 300-400 тыс. человек, причем количество мужчин призывного возраста от 20 до 30 тыс. чел. Это административное деление сохранялось неизменным вплоть до Октябрьской революции. Южные территории России по существ были колониями России, а по форме считались военными областями, управляемыми генерал-губернаторами. Их называлитакжевоенными округами. Например, Туркестанский военный округ управлялся генерал- губернатором, Кавказский военный округ возглавлял наместник. В состав дореволюционной России входили Польша и Финляндия на правах самоуправляющихся единиц.
После отмены крепостного права в 1861 г. оформилась еще одна административная единица- волость.
Формирование послереволюционного административно- территориального деления нашей страны началось с 1917 г. 7 ноября 1917 г. была образована Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В декабре 1917 т. - Украинская ССР, в январе 1919 г.- Белорусская ССР. В 1918 г. в результате борьбы революционных и оппозиционных сил в Закавказье была провозглашена государственная независимость Грузии, Армении, Азербайджана, однако внутренняя борьба продолжалась. В 1920-1921 гг. были учреждены три Советские социалистические республики в Закавказье, - Азербайджанская, Грузинская, Армянская, которые в 1922 г. были объединены в Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (ЗСФСР). В 1924 г. были созданы Туркменская, Узбекская, Таджикская АССР, в 1926 г. - Киргизская (которая с 1924 г. называлась Каракиргизской автономной областью). В декабре 1922 г. произошло образование Союза ССР. В него вошли: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская СФСР. В 1924 г, в Союз вошли Туркменская и Узбекская республики. В 1929 г. Таджикская АССР была преобразована в союзную республику и тоже вошла в состав СССР. В 1936 г. из Киргизской ССР выделилась Казахская ССР и она также вошла в состав СССР. В 1940 г. на территории Прибалтики в Молдавии согласно сговору Молотова-Риббентропа были введены советские войска и образованы еще четыре союзные республики, также вошедшие в состав СССР - Эстонская, Латвийская, Литовская, Молдавская ССР.
В первые годы Советской власти происходила ломка старых административных границ - губерний, уездов и волостей. Были введены новые административные единицы - края, области и районы, ликвидировавшие многие несоответствия административно - территориального деления царской России экономическому значению регионов.
К концу 1930-х годов сформировалось современное политико-административное деление СССР, которое просуществовало вплоть до 1990-х годов. В этот период существовали 15 союзныхреспублик - РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Казахская ССР, Узбекская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР, Армянская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Молдавская ССР, Туркменская ССР, Эстонская ССР.
В составе союзных республик существовали 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (национальных) округов.
Сложившаяся к началу 1990-х годов политическая и экономическая обстановка привела к распаду Советского Союза. Этот процесс объясняется рядом причин, главная из которых господство тоталитарной системы, концентрация всех властных структур в руках КПСС, полный политико-экономический диктат руководящих структур КПСС над всеми сферами политической и экономической жизни страны. Естественно, диктат должен был рано или поздно быть свергнут. Произошел развал империи, который сопровождался финансовым, экономическим и политическим кризисом. Сначала 6 союзных республик заявили о государственной независимости - Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Грузия, Армения. Они отказались от участия в подписании союзного договора о сохранении Союза и утверждении Федерации свободных государств. Предполагалось изменение названия страны - Союз Советских Суверенных Республик. Однако его подписание было сорвано государственным переворотом, организованным ГКЧП в августе 1991. И хотя путч был подавлен демократическими силами России, его последствия привели к дальнейшему распаду СССР и обострению политико-экономической обстановки в стране. О полной независимости в этой обстановке заявили Украина, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан и другие республики. И в процессе национализации общесоюзной собственности разрушилось и без того хрупкое равновесие республик, которое поддерживалось двусторонними экономическими соглашениями.
На территории огромной империи образовались суверенные государства, признанные мировым сообществом: Россия (Российская Федерация), Украина, Белоруссия (Беларусь), Молдавия (Молдова), Латвия, Литва, Эстония, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия (Кыргызстан), Узбекистан, Таджикистан, Туркмения. Все эти государства - республики по форме государственного устройства, в основном президентские республики. По инициативе России, Украины, Белоруссии - было создано Содружество независимых государств (СНГ), целью которого является создание единого экономического пространства и установление взаимовыгодных связей, а также совместное управление стратегической обороной, установление контактов по действию на их территориях единой транспортной системы, системы связи, единого энергоснабжения и т.д.. В состав СНГ в настоящее время входят 12 бывших союзных республик СССР, хотя соглашение о создании СНГ ратифицировано не всеми парламентами.
В настоящее время уже сложилось современное административно-территориальное деление России. В Российскую Федерацию входят следующие республики: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушегия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тува, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика.
Автономной областью в составе России пока осталась одна - Еврейская; другие же автономные области преобразованы в республики. В состав России входят 6 Автономных округов: Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий. Осталось неизменным количество краев - 8: Алтайский, Закбайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский, Пермский, и областей - 47.